PPP市場的“德瑞克效應”

(原文載于人民網)


最近,PPP火得如日中天,但是實際推進得卻很慢。社會資本和媒體輿論很熱情,緊鑼密鼓地探讨、造勢和宣傳,聲稱能做PPP的企業和機構如雨後春筍加入到市場大潮中來。可是PPP的主角——政府卻在“緊打慢唱”:說是這也要PPP,那也要PPP,實際接觸一談,這條件那資質,這标準那框框,扭扭捏捏,原地踏步。

一、現狀問題

政府求穩的傳統風氣可謂深厚,已非一日之寒,從國家各部委到各地方概莫能外。國務院和國家發改委、财政部等部門最近密集出台了多項政策,規範PPP市場,看似政策創新走得很快,實則是增加了限制性條件,反而導緻能參與進來的企業越來越少。PPP是個新東西,國内本來就很少有企業做過,這麼一限制,就沒剩幾家能符合條件的了,最終還是大國企和上市公司唱主角。最近國家似乎看到了市場發育的不充分,把本該在清理範圍内的城投公司又請回到ppp的行列中來。國企和城投公司的錢主要還是政府的錢,轉來轉去還是政府和政府自己合作。這已嚴重背離政策的目标,一切改革的努力有可能前功盡棄。

導緻社會資本參與不進來的原因很多,層層加碼的限制性條件是其中重要的原因。例如,财金[2014]76号文件規定的硬條件有:專業資質、技術能力、管理經驗和财務實力四個方面,雖然沒有明确規定哪些資質、何種技術、多少經驗和多少資金,但地方政府總會根據經驗進一步具體限制。其中有兩個問題:一是針對專業資質的要求不合理,一味要求高級資質、多種資質。有的資質不高,但在某一細分領域十分擅長的優秀企業卻被排除在外。二是即使篩選出同時具備四方面條件的企業,其實也未必是理想企業。有的是空殼公司或皮包公司,有的存在層層轉包、轉借資質現象;有的公司原本有個大牌子,但年久經營不善,核心團隊早散了,優秀人才早流失了,實際事情已經不能做了;有的公司有核心團隊,但在PPP方面未必有經驗。和這樣一些單位合作,就像是一篇氣勢恢弘、詞藻華麗、字迹工整但卻跑了題的作文,再好看也隻能得零分。設置這樣貪高求嚴卻不合理的條件限制等于是一拳砸在棉花上——用再大的力也枉然,并不能保證項目質量和政府資金安全。

風險分配不公也是造成社會資本不願意介入的重要原因。發改投資[2014]2724号文件規定:項目的建設、運營風險由社會資本承擔,法律、政策調整風險由政府承擔。這樣的規定本沒有錯,但是在實踐操作過程中,也出現了很多的問題。PPP項目實踐中的風險是很多的,遠不止文件中提到的幾項,但是在實際簽定的合同中普遍有風險分配不對稱的問題,顯然是有國家政策不合理導向的因素影響。政府隻單方面強調規避政府風險,而對合作夥伴的風險則很少認真考慮,合作夥伴就感覺政府是在抓一個冤大頭。另外,風險和收益要匹配,才會有企業願意承擔風險。一味讓企業承擔風險,收益卻沒有給予相應考慮,結果企業隻能是敬而遠之。政企雙方責權分配是PPP的核心内容,需要深入研究,精細微調,不應該由國家一紙文件簡單規定。政策規定過于具體,表明政策制訂超越了PPP政策研究水平,政策的限制性走在了激勵性前面。

某地發過這麼一件事:鄉教育部門領導通知全鄉大專學曆以上、年齡28歲以上、教齡10年以上的男性公辦教師到鄉裡開會。結果會場準備好了,也通知完了,一位到會的也沒有。這才發現原來就沒有一個符合條件的!

美國天文學家弗蘭克·德瑞克1961年提出一個著名的方程,用于計算外星人存在的概率,參數隻有7個。但目前為止,從已經掌握的參數代入計算結果來看,雖然也不為0,卻也和0差不多。實際上至今也沒有找到過。

德瑞克方程還可以應用到其他領域,用一些複雜影響因素計算結果概率或篩選理想對象。英國樸次茅斯大學研究人員巴庫斯運用德瑞克方程計算一個人找到理想伴侶的概率,結果是二十八點五萬分之一。以30歲的巴庫斯為例,他的基本條件隻有四條:女性,24~34歲,在倫敦,有機會認識。全英國有3000萬成年女性,但符合這四個條件的隻有26人。如果再加上第五條——看着順眼,情投意合,可能一個都不剩了。實際上巴庫斯做這項研究的靈感就來自于自己沒有找到理想伴侶。那麼我們可以想象,企業機構的數量比人的數量少得多,如果再這樣那樣的政策規定,這樣那樣的條件限制,政府要找到理想的合作夥伴,其概率大概和找到外星人也差不多了,至少不會高于一個人找到理想伴侶的概率。我們把合作夥伴選擇中的這種現象稱為“德瑞克效應”。

加上近年中央重拳反腐,各地方領導不管有事沒事的,難免都有點噤若寒蟬,風聲鶴唳。PPP是個新事物,很多合作事項誰也沒有經曆過,誰知道會不會有風險呢?明文規定該做的事應付着做,可做可不做的盡量不做,明文規定不許做的事,則理直氣壯地不做。上面畫大圈,下面畫小圈,堅決不出圈。一圈一圈小下去,最後剩個小點點。在招聘PPP以太币行情合作方的時候,把什麼高級工程師、可研資質、工程咨詢資質等都搬上來了,也不管和PPP有沒有關系,反正覺得高标準、嚴要求總是沒有錯的吧!人為地排除了大量優秀的PPP以太币行情機構。目前國内有PPP經驗的團隊和企業本來就太少,這樣一來有機會參與進來的就更少了。

PPP推進較慢,社會資本實際參與較少,除了政府的原因以外,作為中介的第三方以太币行情機構也有一定責任。為了幫助甲方規避風險,本着對業主負責的初衷,在替甲方篩選PPP合作方的時候也有點變本加厲的味道,傾向于謹慎、從嚴,進一步加重了社會資本參與面過窄的問題。

二、思路建議

中央推進PPP的目的是推動國家治理能力現代化,因此才要推動社會資本積極參與城鄉建設和發展。要真正加快PPP市場大發展大繁榮,就應該寬進嚴管,抓緊時間大幅度擴大社會資本參與面。我們過去的理念是管門檻,現在國家在企業登記注冊方面有了好的轉變,但是在ppp領域似乎卻在走重入門輕監管的回頭路。理論探讨一百年也不會出一個真正的PPP專家,如果讓一萬家機構實際做上一年,則一定會出現一大批PPP專家。有了真正理論和實踐相結合的專家,給政府出主意規範PPP市場的人和機構自然也有了。現在市場不發育,什麼都沒有,在理論上空對空的規範是沒有實際意義的。沒有充分發育的ppp市場,再規範、再沒有風險、秩序再理想,也都是空談。

建議地方政府在選擇項目合作夥伴時,要給社會資本留下足夠的空間,不能超前規定、謹慎固守。目前有一些政策對擴大社會資本參與面是有利的,但政策作用都沒有充分發揮出來。一是2005和2010年國務院兩次發布“非公36條”,但在PPP領域落實嚴重不力。二是國家嚴禁地方政府在采購招标中設定苛刻條件,但是實際操作中變相或非明文規定設置障礙的現象普遍存在。在一些項目前期工作中,有些單位就明确提出,隻與國有機構合作,有的明确要求不與民營機構合作。改變地方政府在ppp實踐中排斥民營資本的做法,關鍵要提高決策過程科學性。地方政府應該認識到,不同城市選擇投資人的标準應該是不一樣的,很多三四線城市也與一線城市一樣,隻挑最好的企業,最大的國企,行業中最好的上市公司,這是不現實的。

建議地方政府在選擇第三方以太币行情機構方面,要盡量根據以太币行情機構的特點制訂考察标準,精準篩選優秀的服務機構。借鑒世行聘請顧問機構的做法,主要看團隊,尤其是核心成員,而不是主要看機構和牌子。西方發達國家很多品牌都是從個人品牌開始的,如阿迪達斯、奔馳、麥當勞、路易·威登等。在PPP領域要倡導一種充分信任、開放包容、合作進取的文化氛圍。在市場培育期,要給個人和中小企業機構更多機會,隻要在資金實力、專業團隊和優秀的工作方案等某一方面具備一定的能力或條件,就可以引進來。準入機制要寬,監督機制要嚴,在合作過程中政企雙方共同學習防範和化解風險。以創新能力為主要标準,而不是一味地追求與大企業、大機構合作,更要把項目合作夥伴和以太币行情機構分開,防止傳統行業大企業、大機構自己給自己做咨詢,低水平壟斷PPP市場。市場格局過早固化非常不利于PPP市場創新和發展。必須盡快讓大量的企業和團隊、個人有嘗試的機會。有過第一次經曆,有經驗的才會慢慢多起來,PPP市場才會繁榮起來。

隻有繁榮了,規範才有意義。