與王守清教授等商榷投融資規劃的定位

(原文載于人民網)


随着我國各級政府深入推進投融資體制改革,政府和社會資本合作(PPP)模式越來越成為國家戰略層面的工作,其在城鎮化的實踐進程中,投融資規劃方法的戰略地位也越來越凸顯,被視為城鎮開發建設總體設計層面的重要方法論。但是就目前情況來看,很多城市政府、企業家以及專家學者,對投融資規劃的戰略定位的理解還不是很清晰。例如在國家推動“多規合一”的試點中,雖然投融資規劃每個成功的案例都在一定層面上實現了“多規合一”,但由于傳統思維和習慣勢力的影響,投融資規劃方法一直沒能廣泛而深入地參與到各地“多規合一”的探索實踐當中。王守清、蔡建明等站在學術角度對投融資規劃進行了系統研究,個人覺得這是一件非常有意義的事情,因此借助人民網這樣的平台,與幾位教授商榷投融資規劃戰略定位等一系列問題,以期進一步引起社會各界的對這個問題的重視,在更大範圍内和最大限度上達成共識,以推動有關學科的進步和城鎮化實踐領域的科學發展。本篇重點讨論投融資規劃方法的定位。


投融資規劃提出的背景

我們關注到,蔡建明、王守清教授等在《城鎮化背景下的投融資規劃框架研究》中指出,“投融資規劃作為較新的概念和方法,在(城市)開發過程和規劃體系中的地位和定位一直比較模糊”,文章對既往研究成果的梳理中,提出“李偉等較早的認識到投融資規劃的重要性,從系統工程的角度對此進行了研究,并應用到實踐中,取得了重要的成果”。同時,文章提出“城鎮化中新城新區整體開發PPP模式将是PPP應用的熱點領域”,并基于PPP模式展開了投融資規劃整體方法論設計及實證研究。

我理解幾位教授的落腳點是新城新區整體開發的PPP模式,而支撐這個模式的基礎是系統化的方法——投融資規劃。教授們的積極思考和有建樹的認識對推動我國新型城鎮化建設将是大有裨益的,能夠從區域整體發展的角度考慮PPP問題,這一定程度上體現了學者的責任心,也能夠感覺到幾位學者對中國新型城鎮化所存在問題有着自己的洞見和憂思。

這不禁讓我回想起過往近十年間,我和我所帶領的榮邦瑞明團隊堅守着對投融資規劃方法的研究和推廣工作,從當年我們作為少數派的“孤獨呐喊”,到獲得一些地方政府的高度認同,到大量政企合作城鎮化項目的應用,最後得到中央有關部委在政策文件中的推廣,曆經了艱辛的過程。時至今日,我的團隊在單體項目和區域綜合開發PPP方面都有了較為成熟的經驗和人力資本積累,但仍在不斷提升着對投融資規劃理論和實踐的認識。我感覺到自己也已不再孤獨,因為除了地方政府的支持,很顯然我們的觀點也逐漸引起了學術界的共鳴。

曾幾何時,雖然為中國城鎮化所存在問題而心急,但是團隊每個成員堅信我們在做着有益于國家和民族未來的事情,樂于為此付出心血和汗水。由于得不到國家相關部門經費的支持,我們很多好的想法都直接進入實踐領域,沒有足夠的時間和精力進行總結、提升和推介。如今我個人感覺,與專家學者系統讨論投融資規劃的理論和方法問題的時機相對成熟了。


推廣投融資規劃的新使命 

蔡建明、王守清等教授的文章在肯定我們的理論實踐探索的同時,也提到,“李偉等提出的‘規劃設計——資金統籌——城鎮建設’的三階段模式,沒有充分挖掘投融資規劃的意義和價值,難于充分發揮投融資規劃對城市規劃設計的有效指導和效益調控”。

事實上,我當初提出的“三階段模型”,主導思想是期望引起社會各界尤其是規劃和建設口對投融資問題的關注,也就是希望有關方面在“城市規劃落地”這個問題上走出誤區,從單純的技術層面讨論,轉向對實施起到重要作用的投融資問題的研究中來。經過我們近十年的研究和推動,中央政府以“推動政府與社會資本合作PPP”作為新型城鎮化重要的抓手而對規劃落地的重點問題指明了方向,這也宣告着我們的“三階段模型”已經完成了它的曆史使命。我們認為,這是一個非常重要的曆史使命,因我們的不懈推廣,最終大量的省市都接受了投融資規劃的概念,都接受了規劃落地要做好投融資工作的理念,這也是目前PPP作為解決城鎮化問題一呼百應的重要輿論基礎。

在這個過程中,榮邦瑞明團隊積累了大量的案例,創造了“長陽模式”,沉澱下一批實踐層面的客戶和朋友。我們也一直期望能夠與體制内規劃、公共管理、金融等領域學者合作,進一步深化投融資規劃的理論和實務研究,提升系統的分析能力和應用能力。我們深信這是非常必要的,一定有大量的工作要做,這也是我們加在自己肩上的新使命。

看到蔡建明、王守清等教授主動提出新型城鎮化背景下的投融資規劃框架,深感欣慰。在這裡,我們也願意與大家一起分享一下對投融資規劃以及新新區整體開發PPP方面的實踐和理論思考,以及所積累的經驗和教訓,供大家借鑒。希望通過我們的努力,能夠與業界專家一道共同推進中國新型城鎮化的進步,使城鎮化實踐有眼界,有理論基礎,更接地氣,跟上時代的脈搏。


關于投融資規劃的總體定位問題

蔡建明、王守清等教授的文章建議,“将投融資規劃作為(總規中)專項規劃的重要組成部分,放在控規之前,這樣有利于根據投融資的成果對控規的控制指标進行優化調整”。對于這一觀點,我覺得是有一定的道理的,但個人理解還有一些值得商榷之處。

對于“規劃”概念的使用,往往是包含有規劃和設計内涵的“泛規劃”意義。而在實踐中,我們認為,也需要把投融資規劃分成三個階段來認知和應用。一是整體投融資規劃階段,對應城市總規編制階段,重點解決指标及可行性等問題,至少要解決起步區的可行性問題;二是實施方案的設計階段,對應着控規編制階段,重點解決開發時序的設計問題,解決價值提升問題;三是PPP模式設計階段,具體解決項目層面融資和社會資本進入方式等問題。其中第一階段的投融資規劃向城市總規層面滲透,第三階段向實施層面滲透,通過一三兩個階段的滲透,使得“規劃設計——資金統籌——城鎮建設”三段論中的“資金統籌”得以真正發揮作用。因此我們說,投融資規劃的三階段與早年我們提出的“三階段模型”也是相呼應的。

具體來看,在第一階段——整體投融資規劃階段,需要堅持投融資規劃與總規同步啟動,互相補充,互相矯正。我們在山東省滕州市就進行了非常好的試驗,山東滕州高鐵新區的領導思路比較開闊,真正站在實施的角度抓總規的定型問題,因此同時開展了包括投融資規劃在内的七八個專項規劃,深規院是總規和控規的編制單位,我的團隊與其實現了很好的合作,取得了不錯的效果。當總規一穩定,初步的投融資規劃相應出爐,很快取得了投資人的青睐,短時間内就促使新區政府與城市整體運營商取得了一緻意見,挖掘到區域發展的第一桶金。

在第二階段——實施方案的設計階段,實際工作中與控規編制協同進行,互為補充和矯正,這階段的核心目标旨在提升區域價值,研究優化開發時序等問題,或者說按照城市發展的規律實現城市價值的設計。現實情況是很多政府因為資金問題捉襟見肘,拿項目換投資,不顧投資建設的時序,使得城市發展過程嚴重背離發展規律,城市自身價值被嚴重低估,造成參與城市的大多數投資建設者的利益得不到保障,城市居民的訴求更是被嚴重忽視。這裡特别要強調的是,對于很多城市而言,需要尊重自身所處的城鎮化發展階段及城鎮化的客觀規律。

在第三階段——PPP模式設計階段,解決的是項目和資本的對接問題。雖然通過前面兩個階段的工作,夯實了政企合作的整體信用基礎和宏觀機制,但是就每個具體項目,還需要在在項目層面進行深度設計,就像一個單體房地産項目,既要有小區的修建性詳細規劃,又要有單體建築的初步設計、施工圖設計。投融資問題也是如此,需要在項目層面做具體的投融資模式設計。投融資規劃第三階段的工作在實踐中往往與一個具體項目的PPP實施方案融合編制。

現實問題是複雜的,因此理論上的概括一般旨在引領人們觀念的更新,而在實際工作中,為了使投融資規劃方法論體系能夠在實踐中得到應用,我們的處理往往要比理論上的表述複雜得多。真心感謝蔡建明、王守清等教授在新型城鎮化背景下,對投融資規劃戰略定位進行梳理和研究的建議。希望我們的商榷和讨論開啟投融資規劃理論和和實踐的熱潮,進而推動新型城鎮化的科學有序發展,真正從根本上解決城鎮化中的政府風險問題,解決政府治理能力現代化建設問題。