長陽模式與PPP

(原文載于人民網)


近一段時間以來,在公共服務領域引入市場化手段,通過政府與社會資本合作(PPP)模式提供公共服務已成為主流。随着2015國辦發42号文出台,社會資本參與公共服務的範圍進一步擴大,而且社會資本的範圍也進一步擴大。在這樣一股熱潮背後,我一直在持續關注區域發展的信用建設和系統性風險,也一直在思考這樣一個問題:單個項目的PPP模式究竟能夠在多大程度上解決中國目前城鎮化中的問題。

在單個項目PPP熱潮的帶動下,很多小城鎮建設的投資者也希望通過PPP模式與政府一起合作推進區域的發展,但是由于國家相關文件中并未對該類項目的操作給出明确的規定,國家相關部委也沒有把該類項目納入PPP項目庫,因此社會資本有點兒無所适從。最近,有很多投資人對于長陽模式非常感興趣,也和我做了很多探讨。我認為北京市長陽鎮在運用PPP模式指導小城鎮開發方面做出了超前的、成功的探索,對國内區域開發PPP模式的運作具有很好的借鑒意義。關于長陽模式的具體介紹,我之前已經多次著書撰文,在此就不贅述了。在這裡,我隻想通過對長陽模式與PPP關系的解讀,來闡述一下長陽模式成功經驗背後的邏輯。


一、長陽模式的背景和意義

長陽模式的背景有三個突出重點:一是長陽鎮是新的開發區域,剛剛摘掉洩洪區的帽子,正在編制鎮域規劃,是個三不管地帶,屬于姥姥不親舅舅不愛的地方;二是鎮領導主動謀劃,希望在一張白紙上畫最好的圖畫,希望鎮域整體統籌,避免城鎮化中的已經出現的問題;三是地方政府抵住了眼前利益的誘惑和壓力,放眼長遠,希望實現整體價值最大化。

在這個背景之下,長陽模式通過區域發展的統籌,設計好各類主體對區域發展的參與模式,為市場化企業和政府參與設計好了信用和信任機制,其核心意義在于摒棄了以往區域發展“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的做法,有利于化解區域發展的系統化風險。


二、長陽鎮域開發的頂層設計

經過多年的實施,我們總結,長陽之所以能夠形成這樣的模式,在于有一個鎮域開發的頂層設計,就是投融資規劃,這個頂層規劃為下一步尋找合作夥伴一起開發打下堅實的基礎。投融資規劃有四個特點:

1. 分清權責,做好政府的信用。投融資規劃把整個鎮域開發的所有項目進行了盤點分類,一類是政府的責任,一類是市場的責任。對于政府責任部分,按照市、區、鎮三級政府的權責,把基礎設施和公共服務設施進行了系統的劃分,但是強調了鎮政府在其中的統籌職能。由于鎮政府對公共服務的統籌,規避了公共服務跟不上區域發展的問題,對快速積聚人氣、形成市場對長陽發展的信心起到了重要的作用。目前的單個項目PPP模式設計過程中,缺少這樣整體的安排和設計,市場主體對地方政府缺乏系統化信任,普遍認為地方政府往往是頭疼醫頭、腳疼醫腳,哪裡出問題對那裡進行救急。長陽模式改變了企業對政府的這個認知,對地方政府給予了充分的信任,推動了區域的快速、高質量的發展。

2. 充分調動各利益主體的積極性,實現了區域的快速發展。對利益主體進行充分的考量和設計,是長陽模式的特點。這裡重點談談村集體和村民,這兩個主體是鎮域開發中重要的重要主體,處理不好這兩個群體的利益,鎮域開發将難以推進。我們在規劃中充分考慮村域的發展,實現了整村拆遷,避免了拆遷的矛盾,我們對村民和村集體在整個城鎮化中的投入和産出進行設計,并與村集體和村民進行深入的溝通。由于政府有備而來,公開透明,使得征地拆遷這個城鎮發展中第一難的工作進展的非常順利。

3. 算好投入産出帳,心中有數,便于決策。長陽鎮開發開始後,各種機構的合作是很多的,北京土地中心、首創、北京基礎設施投資公司等都參與了土地一級開發工作。用現在42号文的意思表達,就是各種力量都參與了公共服務産品的提供工作。在這個過程中由于政府心中有數,與各個單位合作對接都比較順暢,政府和投資人都比較好決策,前期談判工作進展順利。

4. 基礎設施和公共服務設施适當先行是重要的開發策略。基礎設施和公共服務設施的适當先行這是目前被普遍接受的理念,但是在現實中如何操作,能夠保障先行的可行性,這需要總體的籌劃。不考慮效益的無序投入将導緻開發工作的難以為繼,也是造成當前地方政府債務高企的主要因素。開發模式和投融資機制的設計至關重要,因此需要事先做好投融資的安排和時序的設計,這也正是長陽模式的特點。


三、關于長陽模式與PPP

目前PPP比較流行,而對于區域發展的PPP問題仍然沒有引起相關機構和部門的高度重視。但在現實中,關于鎮域發展PPP模式的探索仍層出不窮。目前我們接觸了很多已經與企業簽訂框架性協議,正在準備進行深度合作的小城鎮開發PPP類項目,對我們的需求主要為其進行政企合作雙方的合作關系的設計,進行合同結構的分析和主要條款的設計,并參考長陽模式編制投融資規劃。長陽模式雖然是政府主導下的城鎮化的開發模式,但是這套頂層設計的方法和理論在新形勢下仍然是适用的,并且越來越受到地方政府以及投資人的的高度重視。

長陽模式為公共服務的供給進行投融資的設計。投融資規劃方法強調,在鎮域發展過程中,無論是政府作為建設的主體,還是市場化企業作為建設的主體,政府都是不能缺位的。無論這些服務是由投資人提供,還是政府提供,都有清晰的投入産出模式。前十來年的發展,很多企業形成了一級開發的投資模式,其在實質上是使用者付費的PPP模式,但是由于土地制度的割裂,把一個實質的使用者付費問題,演變成了财政付費問題,這是下一步改革過程中需要重點突破和解決的問題。

長陽模式有利于落實國家治理能力的現代化建設。北京榮邦瑞明的副總經理彭松一直作為項目經理全程參與項目,他認為當年長陽模式的做法,其核心目标正是提升政府治理能力。長陽模式賴以存在的投融資規劃方法是從政府更好地發揮作用的角度進行的城鎮化建設的實施性規劃,目标在于撬動社會資本一起完成城鎮化的建設。經過投融資規劃和具體項目的投融資模式設計,将為政府與社會資本合作提供清晰的模式,為社會資本和投資人降低了信息搜集的維度,大大提高整個社會的效率和效益。社會資本選擇長陽,是選擇了負責任有作為的政府,正如前萬科副總毛大慶所說:“長陽模式對政企合作進行了很好的模式設計和方法研究,相信能夠對地方政府、城鎮化中的企業起到指導作用”。

長陽模式從系統性的角度解決了區域發展的風險問題。我們看到,很多鎮域的發展,資源賣光了,但是城市配套的服務設施沒有解決,基礎設施等大量公共服務供給嚴重滞後,老百姓的問題也沒有得到很好的解決(城邊村、城中村問題嚴重)。目前國家比較關注地方政府金融風險,但是常年的實踐經驗和大量的現實告訴我,長陽模式是避免區域金融風險的一種好的辦法。從我們總結其他地區成功的經驗和失敗的教訓來看,一個區域有一個主體進行統籌,對區域的發展真正負起責任是非常重要的,如果沒有當年長陽鎮政府領導班子的主動負責任的精神,按照頭疼醫頭、腳疼醫腳的方式發展,長陽能夠用自己的土地資源解決好自己鎮域的公共服務設施供給問題就已經是很不錯的結果了,因為大部分城鎮化發展過程中還做不到這一點。