産業新城的PPP模式

(原文載于人民網)


經曆了十幾年的造城運動以後,人們忽然發現,城市發展乏力了。總體來看,前些年城市發展主體模式是依賴土地和房地産,房地産業的高盈利性導緻整個社會資金成本居高不下,使得很多産業的利潤水平不足以支撐融資成本,攪亂了企業的投資判斷,衆多産業發展陷入困境。轉變這種以房地産為主導的城鎮化模式,把城市發展調整到正常的軌道上來,也是新型城鎮化應有之義。當然不是每個城市都缺乏産業,就每個城市而言,城鎮化中面對的問題可能是不一樣的,有些城市需要的可能是産業升級換代,有些城市需要城市功能的完善,但在這一系列的政策背景下,産業導入和城鎮化同步發展的産業新城PPP模式呼之欲出。


産業新城PPP的模式與問題  

新型城鎮化過程中适宜産業的導入是重要的,這種重要性怎麼說都不過分,尤其對很多邊遠的城鎮來說。最近出現了這樣一些新的産業新城PPP項目,這些項目雖然不在财政部和國家發改委的試點範圍之内,項目所在區域也不是國家新型城鎮化試點,但是投資人和政府根據政企合作(PPP)的精神,本着市場在資源配中起決定性作用和政府更好地發揮作用的原則,探索了産業新城發展的PPP模式,這些探索是值得關注和期待的。

這些新的PPP項目有五個特點:一是基礎設施條件差,由于這樣的項目一般距主城區相對比較遠,缺乏城市基礎設施和公共服務設施配套,對外聯絡的基礎設施也不完備;二是産業空白,需要引進戰略性産業項目拉動區域的發展;三是金融、人才和原材料等要素市場欠缺;四是消費市場在外,不具備消費這些産品或服務的市場條件;五是投入産出平衡機制複雜,企業投入的回收具體體現在三個方面,投資回收部分依賴于土地出讓收入,部分依賴于稅收增量收入,部分依賴于房地産開發産生的物業銷售收入和物業租賃收入,總體上依賴于城鎮長期持續的發展,尤其依賴産業的充分發育,産業稅收是區域發展重要的支撐。

這類新型PPP項目無論對企業還是對政府來說,都不是什麼新生事物,但雙方都擔心政策的可行性。目前,“市場是法無禁止即可為,政府是法無授權不可為”的觀點在官員中很有市場,這樣的觀點對項目影響甚大。有些官員從積極的角度解讀,認為政府在憲法授權的範圍内行事,依法依規推動企業在區域發展中主動作為,解決老百姓就業和民生問題,解決區域長期可持續發展問題,讓市場決定配置資源的方向,這是正确的選擇;也有從消極層面解讀的,認為既然是政企合作PPP類項目,國家發改委和财政部試點中不含有這類項目,就應該等待政策的明晰,不應該主動探索和創新。

政府的消極想法多數集中在試點目錄上,這顯然是荒謬的,是在用小法否定大法。我前面的專欄文章曾以“PPP白馬非馬”為題,對類似的問題進行過讨論,但是這種問題在現實中還是越來越嚴重地制約着區域的發展。我們可以這樣設想,國家要在一個狹小的領域中進行管理科學試驗,這個管理科學試驗界定了一個很小的範圍,那麼是否就意味着其他人包括地方政府内,在國家試驗的領域外都不能再有任何作為了呢,都要等待國家試驗出結果、出标準、出模式、出産品呢?這種想法顯然是有問題的,如果大家都這樣想、這樣幹,一國經濟早就陷入崩潰狀态。一國經濟的發展需要企業主動作為,積極開拓進取,按照市場配置資源的邏輯謀劃和實施各種項目,自動滿足人們日益增長的物質和文化的需求。可現在的狀況是,面對着需求,企業有強大的動力,願意創新解決問題,但地方政府以不在目錄為名,以小政策不支持等說法推脫,企業幹着急沒辦法。

事幹不成也不能全怪政府,企業的做法也有自身的問題,很多企業普遍認為目前PPP的想法很好,但還需要金融機構的支持,如果金融機構不給錢,什麼事也幹不成。最近與一家比較有實力的民營企業集團主管投資老總溝通,他曆數了自己與各種金融機構溝通的狀況,可是金融機構不買他的帳,金融機構隻給符合條件的企業貸款。與各方面的溝通使我看到了企業在創新過程中普遍存在的幾個問題:

一是企業産品化思維的局限性制約創新。企業想幹一件事情,先把自己的産品研究清楚了這是對的,拿着自己産品的幾個特點與金融機構對接表面上也是對的,但是得到的答複往往是NO。為什麼呢?你可以有産品,用産品說話,但是你不能夠要求所有外面的機構都有成熟的産品與你配套。我這裡要強調,PPP概念雖好,但是畢竟是新生事物,銀行很難在短時間内推出符合你所定義條件的金融産品,或者說永遠也沒有符合你定義條件的金融産品也是可能的。金融機構主動推出符合一定條件的金融産品是需要考量産品的通用性和風險的,而且金融産品的推出也不是一朝一夕的事情,是一個長期的過程。二是企業對創新的理解需要調整。企業的業務模式創新一定不要把金融機構的金融産品創新作為前提,而企業和政府在做PPP過程中普遍存在的對金融機構的産品創新期待。實體業務的創新如果不需要金融機構創新産品,僅僅需要其在一個交易環節的創新,就可以解決企業的業務創新問題,這樣的業務創新就很容易實現。與其等着銀行創新出符合你要求的産品,不如考慮舊瓶裝新酒,也就是用金融機構都能接受産品和方式,實現你的業務創新,而不是用銀行的産品創新實現你的業務創新。


投資人的角色定位

我們接觸了一些城鎮,正在與城市運營商合作,通過PPP模式與政府一起完成新城鎮的建設。這樣的城鎮與市場化投資人合作的項目是具備上述五大特點的PPP項目。這些城鎮多半是處于偏僻的地區,按照政府目前的财力和實施能力,如果沒有開發商或産業新城類投資人看中,這樣的區域估計十年八年内都沒有發展的機會。

當地政府和百姓都希望引進社會投資人,老百姓也不願意錯過目前中國發展的戰略機遇期,更何況社會投資人的介入可以把一個區域的發展階段至少提前了十年。即使百姓、政府和投資人有高度的共識,但在涉及到投資人的投資回報問題時,仍有五花八門的觀點嚴重制約發展,尤其這類項目多會涉及到新增财政收入使用問題,也就是新增财政收入中要有一定比例用于支持基礎設施和公共服務設施的投資,還有一部分要支持為了拉動産業發展所必須進行的政府扶持性支出,美好的願望在諸多的問題面前顯得很無能為力。鑒于目前狀況,政府和投資人也變得更加智慧,尋找智力外援,我們有幸參與了一些項目的顧問工作,積累一些經驗并進行了一般性思考。雖然這些經驗來源于一些具體項目,但是有一定的普适性,因此在這裡把榮邦瑞明的思考與大家分享,以利于行業的健康發展。

明确投資人的角色定位很重要。在政企雙方定位沒有形成共識之前,投資人的定位沒有明确,投資人和政府一直在糾纏于很多沒必要的細節之中,因此項目談判失敗者有之,雙方戀愛一年半載沒有進展的更多,導緻整個社會交易成本居高不下。我們從公共管理和區域發展的角度,給出一些定性的結論,為投資人的角色進行定位,便于政府進行定性的分析和合作框架協議的制定。通過分析,我們定義了投資人的四種角色:一是基礎設施和公共服務設施的投資者。投資人首先是基礎設施和公共服務設施的提供者,這明顯應該是政府的職能,因此可以認為是政府和社會資本合作行為,是大概念下的PPP,政府與投資人之間是合作關系,資金都由企業出,需要解決投資回收問題,也就是企業代替政府做了基礎設施和公共服務設施建設的投資;二是産業配套環境(一般常說的營商環境)的提供者。在一個這樣的區域,産業要想發展起來,一定要植入一系列具有帶動作用的産業項目,但這種植入是需要代價的,是需要投入資金進行培育的,包括土地的讓利,金融市場的孕育,人才市場的培育,消費市場的發育等,這些也不應該是哪個企業應該做的事情,外部性很強,本應是政府的職能;三是城市招商服務的提供者。産業形成過去依賴于政府自身的招商,很多城市曾經實行全民招商制度,取得了表面的繁榮,雖可招到一些企業,但是參差不齊,基本沒有産生聚集效應,,未來清理和淘汰落後産能還可能付出更大的代價,是得不償失之舉。由真正對區域長期發展負責的市場化投資人進行專業招商服務,圍繞産業進行深度策劃、招商,才是投入少見實效的招商行為;四是城市基礎設施和其他公共服務的運營者。這種運營不僅含有傳統的基礎設施,還要運營好産業發展需要的産業基礎配套環境。

界定出産業基礎設施概念很重要。在産業新城PPP模式下,産業配套環境或營商環境提供者角色将越來越重要了,産業配套環境提供者的盈利性是一個值得讨論的問題,這有利于地方政府統一認識。在一個區域産業發展過程中,存在着這樣一些項目,幾乎每個企業都需要這樣的産品或服務,但是這種産品或服務的外部性很強,我們稱這樣的産品或服務為這個産業的基礎設施。從政府承擔投資責任的角度,以政府作為投資責任主體來為産業基礎設施分類,可分為四大類:一是政府全額投資類,這類産業基礎設施基本上是沒有現金流,政府應該承擔全部責任;二是政府投資補貼類,政府應該對這類項目承擔一部分責任,因為這類項目雖然外部性很強,但是在适當的補助下通過市場化的方式可以解決投資問題,歸為政府投資補貼類;三是運營補貼類,這類補貼可能在整個運營周期中都需要,也可能在市場發育不完全時需要,總之為了産業環境的形成,政府是需要承擔一部分産業基礎設施運營補貼的;四是政府融資支持類,包括貸款貼息,給予政策性融資支持等。對于以上四類産業基礎設施類項目的建設,本質上是政府承擔這些責任的,但是随着政府直接投資的限制,這些工作政府難于直接完成,産業和城鎮化發展嚴重受到制約,因此經過十餘年的探索,政企合作PPP方式建設産業園區或産業新城逐漸浮出水面,投資人幹了四類政府該幹的事,并且把政府應該承擔的四類責任承擔了下來。但是由于過去缺乏對這類問題的一般性研究,整個社會缺乏認知,因此在制定合同或執行合同過程中,總是遇到雙方探讨問題不在一個層面的問題,如同雞對鴨講,導緻投資人和政府合作成本高啟,使得投資人對政府信用産生了極大的懷疑。

新常态下新共識也很重要。即使投資人的盈利模式問題得到了解決,投資人的風險還是很大的,投資人仍然需要與政府達成一些新的共識,這些共識要形成可執行的法律協議和政府的政策。一是雙方在城市發展方向和産業發展方向上一定要有共識,過去經常是換一個市委書記,城市和産業就要改變一個發展方向,因此這種共識不是一兩年的共識,是十年以上的共識,也就是至少兩屆政府領導都支持的事情企業才敢進來和願意進來投資。二是城市管理上要在多方面有新突破,這些突破不是讓政府違規,而是要政府把企業作為真正的合作者,詳細區隔什麼是行政行為,什麼是專業能力,在專業能力方面充分尊重專業公司意見。比如政府在規劃管理方面要與投資人要有新共識,雖然規劃的審批是政府的權限,但是如何才能把一個區域發展起來,什麼樣的規劃更能吸引産業投資人和人才,這确實是需要多聽聽投資人的專業意見,給投資人更多話語權,而且要進入合同和政府的文件,确保共識變成行動。