複雜PPP項目決策的誤區

(原文載于人民網)


大多數PPP項目都是複雜的,作為決策者,如何簡化複雜性有利于推進項目的決策,這是目前很多領導都比較關注的問題,在現實中也存在很多的困擾。

在“軌道交通PPP模式2.0”中,我介紹了“分段——降維——疊代”的榮邦瑞明方法來簡化複雜PPP問題,一些讀者給我提了一些建議,認為這個方法有點偏重于操作技術層面,希望我再從決策者的角度說明一下。我理解,讀者是希望我能夠在更一般意義上讨論簡化複雜性問題,使得複雜PPP項目的管理和決策更容易。

回顧自己多年與決策者打交道的經驗,我試着梳理一下簡化問題的關鍵。一個機構的決策至少分為兩個層次,決策支持層面和決策層面。基層工作人員是決策支持層面的,可以用我所講的“降維”方法來簡化問題并進行輔助決策。作為一個項目的最高決策者,也就是對于一個城市的領導者或企業的決策者,決策的時候需要對決策事項有個整體把握,他們就不應該再降維了,要從整體上認清事物,是不降反升,應該是升維的。這使得我想起了迷宮問題,在二維的迷宮裡行走的人是看不清前面道路的,路徑選擇是複雜的,但是站到高處,以三維的視角看待迷宮,再複雜的迷宮也是簡單的。衆所周知,經濟系統是鑲嵌在社會系統裡的,隻有超越經濟系統這個維度,進入社會系統或文化系統的維度來把握經濟問題,經濟系統的問題也許就不複雜了,複雜的問題也就能夠容易把握了。

已故德國社會學大師尼克拉斯?盧曼寫過一本小書《信任:一個社會複雜性的簡化機制》,這本書雖寫的有點複雜難懂,但是以信任為突破口,通過信任降低了複雜性問題的維度已取得了廣泛的共識。如果我們跳出合同體系,站在“信任”這個社會和文化的角度來看待複雜PPP協議及其實施中的問題時,也許複雜PPP 項目就會變得不那麼複雜了。信任在一般意義上如何簡化了複雜性,不是我這篇文章要讨論的重點,有興趣的讀者可以看看盧曼的著作,我在這裡僅就複雜PPP項目,談幾種通過信任簡化複雜性的機制,并重點說明這些信任機制中容易出現的問題,幫助讀者從另外一個側面理解複雜PPP問題的決策。

對專業的信任不要俠義化。PPP是個複雜的合作問題,涉及到很多不同的專業和部門,對專業的信任正在制約着PPP的良性發展。中國對科學技術類專業的信任是根深蒂固的,這是一種簡化複雜性的機制,但是這裡的科學技術被狹義化了,走向了偏向具體專業和對定量的信任,對整合和定性則缺乏應有的信任。這種思想在剛剛恢複高考制度的時候最為典型,“學好數理化走遍天下都不怕”的理念當道中國。最近這些年随着改革開放的深化,人們的價值觀轉向了金錢至上,對金融和經濟學的信任與日俱增,到了無以複加的程度,對經濟學和金融的信任也是來自于有定量的手法和很具體的專業知識。其實在複雜的現實問題面前,無論多少個學科的專家學者用定量的方式進行多麼複雜的論證,都是一些不同視角而已,要麼抓住象尾,要麼扭住象鼻,要麼是抓牢了象牙等。這些專業的結論無論多麼科學和精确,計算的結果多麼的複雜,最後在确定這個是否是個大象和是個什麼樣的大象的時候,還需要有人超越定量和具體的專業,回到有血有肉的完整事物本身,進而進行整合性的定性判斷,給出一個明确的結論和下一步發展的方向。否則所有的定量和專業意見之間誰也難說服誰,最後導緻空談誤事。這裡提出了一個論點,在定量和專業意見的基礎上,通過整合決策者自己的專業訓練、常識和經驗,給出定性結論的方法也是一種專業。過去有個小品叫别拿村長不當幹部,我在這裡要說,别拿整合方法不當專業。

對制度和程序的信任不能亂用。在PPP項目實踐過程中,尊重制度、尊重程序乃至于尊重一個項目的操作流程是必須的,這是政府依法理政的需要,同時也是複雜性簡化的方法,否則各彈各的調,各吹各的号,嚴重缺乏效率,整個社會的交易成本是極高的。最近一段時間在一些城市做項目時,看到了一些值得反思的問題,有些部門拿着中央某些部委的流程和個别說法來簡化部門對一個PPP項目應該承擔起的責任,也就是通過制度和流程中某些并非重要的問題,簡單地把一個值得深入研究和讨論的項目就否定了。最後項目的發起單位要繞很大的彎子,克服障礙重新提出問題,使得項目工作一再推遲,這種現象已經帶有一定的普遍性了。出現這種現象原因是多方面的,除政府對PPP項目操作缺乏理解外,各部門和單位本位主義嚴重,不願意承擔責任,不願意創新和擔當是重要的原因。說NO容易,隻需要找到一個理由就可以了,想說YES比較難,需要把相關因素考慮周全,導緻一些部門拿制度和流程說NO成了一種習慣,而不管這種制度流程的宗旨是什麼,也不管這種制度的效力有多大,隻要有利于自己說NO,就會被拿來一用。呼籲制度的制定者不要輕易制定操作性的制度和流程,尤其不要制定超越本級政府管理事項的操作性流程和管理制度。

對模式的信任要慎重。模式是對複雜性的簡化,對模式賦予信任表面看來是對的,實際是對模式的信任之缪。我在《政企合作——新型城鎮化模式的本質》已經明确提出了自己的觀點,我認為拷貝模式的思想是對傳統“模範”思想的簡單延續,我用了“模”和“範”概念說明了通過模範是可以拷貝的,而模式是不可以拷貝的。對模式的信任和拷貝,其實就是對系統複雜性缺乏基本的常識,因此我提出模式可以學習,但是學習的是他的魂而不是他的形。目前對模式的學習這種簡化複雜性行為最突出的問題就是照貓畫虎,對北京地鐵四号線PPP模式的學習就存在這樣的問題。

對領導信任不要害了領導。本來一個事情的決策應該是這樣的,基層工作者拿出具體的決策參考意見,由決策者進行決策。決策者在決策之前不僅與決策參考意見提供者溝通,還要與相關的部門、機構等進行溝通交流,以此豐富和提升決策者對決策事項的認知。但在現實工作中,有這樣兩種情況導緻決策過程中信用關系被扭曲。一是領導的強勢導緻的信任關系扭曲,有些領導比較強勢,給下屬心理造成一種很強的壓力感,下屬也很難作為,為了回避自己的不作為或無力作為,下屬對領導的決策采取堅決執行态度,而且在各種場合制造領導非常英明有能力的輿論,這些強勢領導逐漸變成了“能吏”,在不知不覺中,領導開始一步步決策失誤,不斷埋下犯錯誤的種子。二是對領導決策能力的信任導緻的問題,在基層工作中,确實有一些領導幹部水平很高,社會閱曆豐富,解決問題的能力強,在與下屬多次博弈的過程中,下屬對領導比較服氣,逐漸養成了依賴心理,久而久之導緻下屬凡事不動腦子,聽憑領導安排,即使看到一些問題,也認為領導自身有他的道理,這樣長期下去,既害了領導,也害了自己,更害了企業或事業。

對案例信任要有講究。中國的改革開放初期總體上叫摸着石頭過河,最近提法是摸着石頭過河和頂層設計相結合。但無論哪種情況,典型案例方法是其中一塊石頭,一直在被廣泛地應用和信任着,因為中國人天生喜歡聽預言,喜歡聽故事。對案例的信任應該兼顧兩個方面,一是成功的案例,二是失敗的案例。成功的案例之所以成功,一定有其适合自身條件的特點,這是必須好好研究和學習的。失敗的案例之所以失敗,不需要太多的理由,隻要有一條緻命的理由存在就足夠了。很多人使用案例或者說信任案例的過程中,對成功的案例專揀主觀的理由來論證,對失敗的案例,專找客觀原因來闡述,這是案例使用或者說案例信任中的誤區,這是我們在PPP項目投資前期或合作過程中經常看到的現象,尤其很多投資人,在給政府講案例故事時,這種問題尤其突出,但是很有蠱惑性,使得政府的決策難于形成共識,這也是政企合作過程中一個不得不克服的推進障礙。

項目執行中對合同信任的誤區。我國進入依法治國的時代,對制度和合同的信任是必須達成的共識,但是合同往往是複雜的,尤其複雜PPP項目的合同。對合同的執行有兩種主要的觀點,一是嚴格按照合同執行,隻要執行好簽訂的合同就OK了,我把其稱為“合同論者”。二是把合同當作底線,在不違背合同的前提下,雙方圍繞目标共同努力,而不僅僅是圍繞合同轉,我把其稱為“目的論者”。講一個一級開發中政企合作PPP項目的案例,這個項目前一任總經理合同意識很強,服務意識更強,能夠圍繞目的轉,是個“目的論者”。雖然在合作過程中發現很多沒有明确分工的地方,但是作為投資人的代表,總經理選擇先主動承擔起來,在做的過程中逐漸與政府完善合同,為合作項目的長遠發展和規避風險創造條件,因此幾年合作下來非常順利。這種做法雖然很受政府歡迎,但卻遭到很多“合同論者”的诟病,“合同論者”認為這樣做是有問題的,該政府做的事情就應該政府做,沒有明确誰來做的事情也不應該由企業來做。這個總經理離開這個崗位後,換上一個“合同論者”,對合同非常信任,但是對人和事不信任,合同之外的事一概不做,導緻雙方合作過程中僵持不下,項目多次處于合作崩潰邊緣狀态,導緻政府和上級公司領導多次協調,而且浪費了發展的黃金期,同時付出了巨大的高層溝通成本。