軌道交通PPP模式2.0(之二)

在上篇文章中,我們提出了《軌道交通ppp模式2.0》版本,提出了可以通過四個模塊的研讨和分析進行組合設計,進而推動每個具體軌道交通PPP項目的成型。有了這樣規範的做法,可以提高政府與社會資本的溝通效率,尤其經過一段時間的發展,整個行業就會積累更多的專業知識,加快行業的進步和創新。

《軌道交通ppp模式2.0》發出之後,有些讀者反饋,希望我多寫些技術方面的問題,比如就四個模塊如何包裝成一個ppp項目問題等進行詳細的說明。這裡面确實存在着很多值得說的點,但要說清楚,需要分很多的專題來寫,最好是有針對性,透過一個具體項目而論,通過分析項目的具體情況,摸清企業、地方政府尤其是财政的訴求是什麼,周邊資源配套情況等,在讨論具體問題的過程中,我們就可以把一些經驗的東西與大家進行交流,免得走彎路,否則容易泛泛而談,掃了讀者的雅興。這個小系列結束後,我們會有專門的安排,請大家關注。因此這裡還是按照原來的寫作計劃,站在PPP合作雙方如何把項目推動成功的立場,從治理能力現代化的角度出發,談談自己的看法。

十八屆三中全會提出國家治理能力現代化,這是國家轉型的需要,作為一個城市政府首腦,也有城市治理能力現代化建設的需要。就新型城鎮化而言,政府要讓市場在資源配置中起決定性作用,地方政府原有的城市建設思維模式也需要調整。過去是政府主導城鎮化,現在政府單方說了不算了,投不投和啥時投都要考慮投資人意願了,這對政府來說是一個挑戰。政府每年要有自己的城市建設計劃,而且會進行明确的分工,并且是要問責的,這就提出了另外一個很深刻的命題,政府是不是應該改變過去的管理模式,變管理或主導邏輯為治理邏輯。

提出所謂治理能力現代化,我用個最通俗的說法“謬解”一下,就是目前政府和企業在各自體系内部的管理問題都已經基本有模有樣了,雖需繼續使用懲治腐敗等手段來加強能力和效率建設,但是現在的主要矛盾轉移到對外關系“連接件”部分來啦,“連接件”部分做的好不好,這是治理能力問題,内部管的好不好,是管理能力問題。

針對治理能力現代化如何體現在軌道交通PPP方面,我個人總結,主要是需要加強五個能力的建設。一是要加強系統思維能力的建設;二是加強溝通能力建設,這種溝通能力不僅包括上下的溝通,還包括前後左右的橫向溝通;三是要加強協作能力,通過協作解決問題;四是加強專業能力建設,也就是解決關鍵問題的能力;五是加強創新能力的建設,所謂創新,就是要敢于破與立。

加強系統思維能力建設。就是凡事要既站在自己的角度,又站在全局角度思考,把自己和全局關系思考明白。對于政府一方,多站在整個項目角度,多理解政府配套項目建設和配合工作對市場化投資人項目成功的重要性。放在模式2.0裡面來說,我們把一個項目分成了四個部分,有一個老百姓所說的“分家不能分心”的問題,這四個部分是互相制約的,哪個部分搞不好,對全局都是有影響的。比如在現實工作中,政府往往比較重視軌道交通及時通車的問題,但是企業更關注現金流問題,沒有把現金流渠道打通之前,讓企業快速投入是不容易的。企業的現金流往往是與土地綜合開發的工作直接相關,土地指标問題、征拆進度問題、土地出讓金流轉問題等都會影響到企業的現金流,進而影響項目投入進度。

在過去單方主導的管理邏輯下,政府一把手一聲令下,以政府最關心的目标為導向,各部門圍繞這一件事兒發力,在與企業合作的治理邏輯下,則需要把合作方的事兒也要想清楚,把共赢或者說利益平衡作為目标,這時就突顯出全局思考和系統思維的重要性。系統性思維雖複雜,但政府高層領導都有體會,需要在實踐過程中把這種系統思維上下貫通,才能真正産生生産力。

加強溝通能力建設。政府和投資人如何把自己的目标變成合作雙方的共同的目标,比如政府比較關心通車時間的保障問題,這是涉及到重大的民生承諾兌現問題,如何通過溝通将這種目标轉換成企業和政府部門具體配合的項目,并落實到實施計劃,需要政府和投資人共同制定出切實可行的保障計劃以及實施措施和機制,這是溝通的第一要務。

這種溝通能力不僅高層需要,其實政府和投資人的每個層面都是需要的。我經常有這種感覺,在項目進行的過程中,人的溝通工作太重要了,同一個事情,去了三個人參加溝通,回來之後我要把每個人的意見都聽一聽,最好複述一下當時的場景,否則每個人得出的溝通結論都是不一樣的,即使這樣,有時也是難于得出正确的判斷,因為參與溝通的人可能沒有在合适時機提出應該溝通的問題。在管理邏輯下,無論政府還是投資人,圍繞一件事兒都隻有一個大腦,在合作的治理邏輯下,在思考和表達的變成了兩個大腦,甚至多個大腦,溝通能力就顯得愈發重要。

加強協作能力建設。軌道交通PPP項目,是兩個以上單位的合作,這對協同作戰的能力要求就高了。協作最重要的是信任,人們在遇到問題時,往往會首先選擇相信物,其次是選擇相信自己,之後是選擇相信自己的經驗,萬不得已才選擇相信他人,這一點是團隊合作中的大忌。

在雙方制定合作協議或合同階段,我們前期要選擇不信任,也就是雙方都要盡量往壞處想,把各種可能發生的事情都做出預案,也就是把所有醜話都說在前面。一旦合同成立,善意履行原則最重要,也就是相信對方會盡最大限度履約,并且不斷給對方的履約行為點贊,也就是不斷給對方以正面的激勵,這樣做的話,事态一般都會沿着你信任的方向發展。一旦發生某些與協議約定不符合的情況,要盡量通過溝通和包容解決問題。

目前我們很多城市,尤其是北方地區的城市,走的正是相反的路徑,在讨論協議或合同問題時,雙方都是你好我好大家好,都是善意的,但是一旦到執行合同過程中,出現一點點不愉快,馬上就翻臉甚至惡語相向,這種做法從根本上就是違背了善意履行的原則。

加強專業能力建設。這裡的專業能力,不是指我們在大學學習時所分的專業學科的學習和理解能力,而是沿着日本管理專家大前研一的專業主義的路線提出的專業能力,包括先見能力、構思能力、讨論的能力以及适應矛盾的能力,這種專業能力是做好PPP的基礎。政府和企業都進行了很專業的分工,企業還有很專業的産品設計,這些既是經驗,有時也是發展PPP的障礙。如果通過ppp模式進行政企合作,大家都要學會先放棄傳統的經驗和專業,重新樹立專業意識,也就是要學會先倒空自己,把軌道交通PPP本身作為一個專業來進行學習,進行實踐,在實踐和學習中不斷提高自己,讓自己的管理方式、産品、經驗去适應PPP的要求,而不是反其道而行之。

但是有一點值得注意,對于每一個城市來說,這些新學的專業都不太可能有多次反複利用的機會,可能存在人力資本浪費的問題,因此建議很多城市政府在這個問題上多采用購買公共服務的辦法,把這種專業能力進行适當的外包,這是一舉多得的事情,也是政府管理的改革和創新。

加強創新能力的建設。中國正在進行新一輪的重大改革,就說這PPP改革,中央各部委都非常重視,但是到最後還是雷聲大雨點小,真正拿出來做試點的還是一些單體的,傳統的特許經營項目。而城鎮化中大量的項目融資問題沒有得到解決,在這樣的前提下,我曾在人民網連續發文,呼籲業界不要把ppp狹義化,要還ppp促進政府與社會資本合作的本來面目,也就是ppp要成為政府加強治理能力現代化的利器。

十八屆三中全會明确定調,市場在資源配置中起決定性作用,而政府要更好地發揮作用,應該說ppp這種政府與社會資本共同合作來完成一個事業的行為,無疑是踐行和積累政府治理能力的最好的抓手之一。PPP實施中的創新,雖然不需要什麼重大的技術創新,但是在實踐過程中卻有很多政策的制約,有很多本位主義的東西阻礙着事物的發展,這些本位主義的東西是在過去的執政理念下形成的,隻有在一線實踐的操作者,才有可能真正看到和感受到什麼是真正制約創新的政策、流程和習慣做法。 我們首先要把需要突破的問題識别出來,拿出來讨論,确實阻礙發展的問題就要創新和改革,确需上報的重大突破就上報解決,不需要上報的就地解決。總之改革要有擔當精神。

以上所說的五個能力,需要全方位、多層次地在政府中得到加強。軌道交通ppp涉及的面非常廣,幾乎涵蓋了政府各相關要害部門,甚至表面看起來不相關的部門,也會不失時機地出現在應該出現的地方,這是全方位的概念。所謂多層次,軌道交通ppp這樣一個項目,會涉及到從村委會到鄉鎮街道辦政府,區縣政府是必不可少的角色,地市級政府往往是這個項目最重要的決策者,很多項目還會涉及到省、自治區、直轄市或國家級相關單位。

既然軌道交通ppp項目這樣複雜,一般來說這樣的項目實施周期也會比較長,除去軌道的運營周期外,建設周期一般也很長。一個軌道交通ppp項目,如果含有土地綜合開發的前期投入,投資動辄幾百億,靠土地綜合開發的增值收益回收投資,少則需要三、五千畝的出讓用地,多則需要萬畝,這樣參與綜合開發的土地面積差不多要十多平方米公裡。按照一般的城鎮化的開發進度,十平方公裡的新城鎮項目,至少需要十年的周期,才能初步完善并進入快速發展期。

長期且複雜的軌道交通ppp項目充滿了挑戰和不确定性,所以在項目實際操作過程中就會遇到各種各樣的困難。有人把軌道交通ppp僅僅理解成融資模式,而不是作為城市治理能力現代化建設的一種手段,這是站位不夠高造成的。軌道交通ppp之難,不僅難在開始,還難在過程,讓我們共同拿起治理能力現代化的武器,推動中國經濟社會發展的轉型升級,軌道交通ppp承載着重要的使命,責任重大。