軌道交通PPP模式2.0(之一)

随着《國家發展改革委關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》(發改基礎[2015]49号文)的下發,軌道交通建設PPP又添了一把火。但軌道交通建設PPP模式并沒有想象中的樂觀,對實際操作者(地方政府和投資人)來說,可謂困難重重。雖然還有很多制約軌道交通PPP模式實施的問題存在,但是基層政府和投資人通過創新智慧,在現有的政策體系下,不斷克服重重困難和障礙,努力推動軌道交通PPP的發展,如果把北京地鐵四号線作為軌道交通PPP模式1.0的話,第二代軌道交通PPP模式2.0正呼之欲出。

榮邦瑞明團隊全程參與過軌道交通PPP投資人和基層政府合作過程,站在城市治理能力現代化的視角,總結出軌道交通PPP中的各種問題,以期推動中國城市軌道交通建設更加科學、有序,探索真正面向實施的PPP模式,以期不為後人留下太多的遺憾。為了把軌道交通PPP這個複雜的問題模式化,也就是在宏觀層面說清楚,而不涉及太多的技術層面的問題,我将分三次分别闡述。

第一篇(本篇)重點讨論軌道交通PPP模式的基礎架構部分,基礎架構為目前軌道交通PPP項目的分析和設計提供了基礎的分析模闆,是在目前可能有的各種模式基礎上進行的總結和升華;第二篇文章将站在城市治理能力現代化的視角,讨論政府與社會資本合作過程中政府管理和企業管理兩種不同的思維方式和行為模式,理解了這兩種思維方式和行為模式的共性和差異,對政府和社會投資人在戰略層面達成共識将大有裨益;第三篇文章讨論軌道交通PPP中的幾個重要問題,這些重要問題的讨論将有助于雙方在戰術層面達成共識,統一上下的思維和行為。

軌道交通的建設,是城市政府提供公共交通服務的一種手段和載體,按照發改基礎[2015]49号文,政府首先進行《城市軌道交通線網規劃》(簡稱線網規劃),在“線網規劃”的基礎上制定《城市軌道交通建設規劃》(簡稱建設規劃),納入“建設規劃”的項目直接開展可行性研究論證工作。

如果軌道交通項目按照PPP模式運作,還要在可行性研究的基礎上編制實施方案,實施方案中第一個核心問題就是項目定性。這個項目是屬于什麼性質的?是屬于經營性項目、準經營性項目還是非經營性項目,這是個比較難于定性的問題。例如北京地鐵四号線,是在政府把70%的洞體等土建部分投資由财政承擔的情況下才變成了一個準經營性項目,之所以這樣說,是因為另外由投資人承擔的30%的投資部分僅僅靠運營收入還是難于收回投資的,還是需要政府進行運營補貼。

應該說北京地鐵四号線項目應該是中國軌道交通建設領域PPP模式的經典成功案例,且項目自身客流條件在中國也算得上數一數二的好項目了,但對于大多數城市來說,政府承擔的洞體等土建部分的投資比例與北京地鐵四号線的比例可能是不一樣的,所以各自項目在進行模式設計時不必拘泥于三七還是二八比例等問題,要有實事求是的精神,學模式要學習靈魂,不要學皮毛。

按照模式1.0的做法,我們也把一個軌道交通項目分成兩個部分,A部分定義為洞體等土建部分的投資;B部分定義為軌道交通運營系統的投資,包括車輛以及通信、信号等設備。這樣一個比較獨立的軌道交通PPP項目不得不被人為地分拆成兩部分,這兩部分分别對應不同的投資開發策略。對于B部分,由于有“使用者付費”作為基礎,比較容易融資,可以作為特許經營部分,但是對投資者的要求就是不僅要有投資能力,還要有地鐵運營管理的經驗。

對于A部分的投資,發改基礎[2015]49号文允許軌道交通站場進行土地綜合開發,如果土地配備數量合理,通過土地綜合開發的增值收益可以補償A部分建設的投資。對很多城市政府來說,B部分的政府補貼如果算作政府負債,可能會由于政府負債率管制等問題導緻項目難于成立,因此一般的城市政府會選擇其他資源補充的方式來解決問題,與運營的長期性相應,這種資源補充方式也應該提供持續的現金流,比如通過二級土地市場開發形成的物業長期持有收入等形式作為長期的軌道交通項目補貼收入來源。

我們暫且撇開這種模式的好壞不談,因為這是中國目前軌道交通建設中基本的現實問題,客觀上要求對第一代軌道交通模式進行超越,對這個問題各級政府都有清醒的判斷。這種模式的發展站在國有資産的角度來看,容易被理解成有國有資産流失的嫌疑,需要提高認識,打破部門思維意識,就會看到問題的本質。即便大家都認同地鐵創造了超額價值,但是各地政府在操作過程中仍然是謹小慎微的,在引進合作者過程中,都會采用一定的競争性方式來規避各自的損失和風險。

國辦發[2014]37号文對于新建站場的土地綜合開發項目取得的土地,明确提出要采用市場化的方式供地,這與盤活現有鐵路土地綜合開發采用完全不同的政策,不能通過協議出讓的方式進行供地,這在一定程度上降低了投資人采取軌道+土地方式的熱情,上海在這方面就比較超前,引來很多投資人的羨慕。

在軌道交通PPP模式2.0中,我們在模式1.0的基礎上再進一步分化,一個項目分成了四部分。A部分的項目分為兩部分,一個是洞體等軌道基礎設施的建設、運營、維護項目,稱為A1類項目;另一個是土地綜合開發項目,這個項目是以土地綜合開發(按照國辦法[2014]37号文的定義)的形式,本質上是個一級開發項目,但可以分層進行産權出讓,是比普通的土地一級開發有優勢的地方,稱為A2類項目。B部分項目也分成兩類,一個是軌道交通運營系統的特許經營項目,稱為B1類項目;二是B部分的運營補貼收入來源項目,一般是可以帶來持續現金流的項目,比如說是一個長期持有的商業地産項目,稱為B2類項目。

軌道交通PPP項目分成A和B兩個部分,有兩方面考慮,一是繼承了傳統特許經營的做法,就傳統的特許經營類項目而言,比如污水處理項目,也往往會把廠和網分離,其中污水處理廠可以直接産生效益,可作為特許經營項目的主體;而污水管網不直接産生效益,可以在特許經營項目包裝的過程中适當剝離。另一方面參考了中國第一個軌道交通PPP的案例,北京地鐵四号線項目,也就是模式1.0的典型項目。參考這樣的成熟案例便于政府和社會投資人兩方面的溝通,大家全部拿現成的東西說事,減少了很多溝通的成本。另外現成的案例也為整個社會積累了大量的财富,減少了很多試錯的成本。

榮邦瑞明的總經理陳民先生是北京地鐵四号線PPP項目全程運作的見證者和财務顧問,他說從項目模式設計開始,到票價的分析和設計、客流風險的分配、運營成本分析、方案論證以及與投資人談判,整個過程經曆了兩年多時間。在陳總看來,北京地鐵四号線的項目與現在的軌道交通項目比起來,算是簡單的了,因為北京市政府承擔了大部分的項目投資,也就是北京市政府把B2、A1和A2類模塊都承擔下來了,因此投資人參與這個項目的過程中相對比較簡單,即使這樣,這個項目還是花費了兩年多的時間,并最終成為經典的項目。

之所以在A和B兩種模塊劃分的基礎上,進一步拆分成四個模塊,一是建立通用分析模式的需要,二是從效率和專業性等綜合角度考慮的。B部分需要兩類投資人,B1類模塊需要的是地鐵的投資建設和運營商,重要的是地鐵的運營建設和管理的經驗;B2類模塊幹的是專業的房地産開發運營的事,更具體地說應該是專業的商業地産或文化地産的投資建設和運營。A部分也需要兩類投資人,A1類模塊需要在是洞體投資建設運營方面有經驗的投資人,A2類模塊需要土地一級開發方面有成熟經驗的投資人。

這四個基本的模塊構成了中國目前軌道交通PPP模式2.0的主要結構,不同的項目可能采用的是不同的模塊組合形式,地方政府在進行軌道交通項目打包時可以根據自己的财力情況靈活包裝項目。一般來說,A1和A2類模塊可以打包成一個項目,因為這兩個模塊的關聯度比較高,發改基礎[2015]49号文同意城市軌道交通采用國辦發[2014]37号文中土地綜合開發的方式進行開發,而且比較支持鐵路建設和土地綜合開發作為一個項目進行打包。37号文件規定,新建鐵路項目未确定投資主體的,可在項目招标時,将土地綜合開發權一并招标,新建鐵路項目中标人同時取得土地綜合開發權。

對于B1和B2類模塊,一般來說需要的完全是兩種不同的能力,也對應兩種不同的企業類型,能夠找到不同的主體作為聯合體參與是最好的辦法。對于B2類模塊來說,核心是解決未來軌道交通運營現金流的補貼資金來源問題。政府能夠列支預算是最簡單的辦法,在不能列支預算時,一般來說是通過商業物業的持有和出租收益來覆蓋這部分現金流來源。通過新增商業物業解決問題時,地方政府最簡單的辦法就是在土地綜合開發的地塊出讓過程中,通過兩種方式來解決問題,一是通過約定适當的地價競争商業面積的貢獻率,二是通過約定商業面積競争地價。