城投的混合所有制之路

新型城鎮化需要政府與社會資本合作(ppp),那麼這個“合作”包不包括城市投資公司(簡稱城投)?這個問題直接影響到城市投資公司未來走向。最近幾天混合所有制逐漸升溫,城市投資公司要做好轉型,或許混合所有制是條路子。

城市投資公司大規模興起始于2002年左右開始承接國家開發銀行的貸款,大力發展階段主要是2008年以後2010年之前為應對金融危機的那段時間。這個機構在每個城市裡都曾經很活躍,為城市發展和城鎮化進程做出過重要的貢獻,同時也培養了大批懂市場、會經營、能玩轉資本的人才,這是城市的寶貴資源,可這個寶貴資源正在一天一天地貶值。

我和我的團隊對城市投資公司這個群體的關注和研究比較早,這個群體後來也成為我們這個團隊重要的客戶。對這個群體的關注主要是源于城鎮化,這個群體一直以背靠市長、面向市場而聞名,曾經是城鎮化中最重要的力量。但是在實踐中很多城市投資公司過分依賴于市長而并未真正面向市場或者說沒有真正與市場接軌,從而緻使這個群體發育不良,運作不規範,導緻了國家一次次對城市投融資風險進行治理整頓。

2010年19号文開始,國家就在研究治理整頓城市投資公司,在這樣的情況下,我們感覺到了身上擔子的沉重,決定系統認識一下這樣一個特殊的群體——城市投資公司。因此在2010年,我與榮邦瑞明的骨幹成員共同出版了《破解城投公司困局——探索中國經濟發展基因》。在這本書裡,我們為城市投資公司尋找方向,甚至在這本書中我們為城市投資公司做了一個非常好的定位,城市投資銀行的角色。由于這幾年城投公司日子不好混,無暇顧及其他,因此這個定位一直未引起城市政府和城市投資公司的高度重視。縱觀最近的形勢,我感覺到了這個定位可以重新拿出來與各界讨論的時候了。

目前,城市投資公司直接作為城市的投資者曝露出的問題是越來越多,雖然站在在全國的角度來看,不是沒有好的城市投資公司可以繼續做好城市投資工作,但是由于公司的性質決定的,大多數城市投資公司不規範,城市投資公司與政府之間的信用關系沒有剝離,因此導緻政企不分,放大了城市的金融風險。城市的金融風險被放大,關鍵在于城市政府的信用被透支了,城市政府在很多金融機構看來是可以有無限信用的,因為城市政府有無限責任,而這種無限責任背後的邏輯就是中央政府的救助。這樣的思維主導,有一二個城市政府出現問題中央政府還是可以有辦法的,但是如果大部分城市都是這樣想和這樣操作的時候,一旦一批城市同時發生金融風險,後果不堪設想。

為此中央政府切斷城市投資公司與城市政府的信用聯系,同時堵死城市政府盲目融資的路子,這應該說是非常英明的舉措。堵死了後門,還要開前門,因此中央推出政府與社會資本合作的概念,有人把其直接翻譯成“PPP”,雖然不是很貼切,但是卻也因推廣的人多,推廣的層面高而越來越被各界所重視。從本質上看,政府與社會資本合作是未來城鎮化模式的主導方向。除政府與社會資本合作之外,還有一個概念值得關注,就是混合所有制。

十八屆三中全會形成的《決定》中提出發展混合所有制經濟,《決定》指出:“允許混合所有制經濟實行企業員工持股,形成資本所有者和勞動者利益共同體”。這為城市投資公司真正做好城市投資銀行工作奠定了理論基礎,也就是城市投資公司可以為城市項目熟化做好工作。

在我與榮邦瑞明的同事合著的新書《政企合作——新型城鎮化模式的本質》(第145—164頁)中,明确提出政府做好項目機會孵化的工作。我們論述了政府孵化項目的重要性,但是如何真正謀劃好項目,關鍵在于人,在于有既懂得市場,又懂得政府和投融資的人才。在一般的城市投資公司裡,都有類似的人才的存在,他們既了解城市的需求,又有與資本市場對接的經驗,但是過去的體制和機制的原因,雖然他們做了很多投資銀行類的工作,但是沒有作為獨立投資銀行産品而形成業務模式,更少有這方面形成單獨的收費。

這裡的城市投資銀行類業務,是參照傳統投資銀行類業務而做的劃分,我們把項目機會謀劃類業務作為城市投資銀行類業務中的天使投資,這是一類非常大的業務。這類投資銀行類業務的特點就是對人的需求比較高,人是其中最核心的競争力,因此有了混合所有制的政策支持,尤其是員工持股的概念,或許可以為這類業務的發展提供廣闊的空間。

過去城市投資公司做了很多項目孵化的工作,但由于城市投資公司無異于政府的一個部門,因此城市投資公司所做的工作成果最終隻是體現在最後所做成的重大項目上了,實際上前期為了項目的融資和項目的成熟而做的概念類、策劃類、投融資規劃和設計類工作幾乎都是項目機會熟化的一部分。

過去城市投資公司以自己公司投資城市項目作為前提,所以謀劃的項目都是自己公司的前期工作,因而沒有形成獨立的業務。其實就一個城市而言,或者說就一個省份而言,如果有幾個出色的城投公司能夠做好項目前期的謀劃工作,對一個區域的發展尤其是在政府與社會資本合作的時代,将起到至關重要的作用。因為就社會投資人而言,項目的不确定性越強,風險越大,投資的可能性就越小這是其一;其二是對社會投資人而言,要投資一個項目,往往對應一個投資産品,這需要對城鎮化中的項目進行包裝,使其适合投資人的投資産品需求;其三是前期項目謀劃的成功率需要專業性和區域整體狀況把握這兩個方面的有機結合。也就是說隻要獨立出這樣的天使投資類公司,是社會的一種進步,更是城鎮化的一種進步。

正是由于項目前期謀劃有這樣一些難度和這樣高的技術要求,所以這是個很專業的工作,是政府可以進行服務采購的工作,這也是很重要的,這個公司的盈利模式由投資改為投融資服務了,而這個政府采購服務又有政策支持。可是這個工作目前還不是獨立的業務,因此必須首先把其變成獨立的業務。這個業務從傳統的城市投資公司中獨立出來,相應的也需要有一個獨立的公司從傳統的城投業務中獨立出來,也就是傳統的城市投資公司中一部分業務可以通過改革獨立出來。那麼這種城市投資公司的改制主要模式應該是什麼樣的呢?下面我簡單讨論下這種投行模式下城市投資公司成功的關鍵要素,便于城市投資公司在改制過程中更好地把握。

一是管理者持股是必要的前提。這種天使投資類投資銀行業務一定要有管理者持股,因為這種業務對資本的要求不是很強,主要的核心能力是項目的策劃能力,理解市場投資人能力,理解投資産品能力,與政府的溝通能力,對區域發展的理解和判斷能力等。按照行業發展的規律,如果沒有管理者持股,這種公司是不具備可持續發展能力的。

二是轉變與政府協議的模式,簽訂一攬子服務協議。過去城市投資公司與政府之間的協議基本上是比較簡單的,有時甚至沒有協議,隻是政府的一個單方面的會議紀要,但是如果把公司變成投資銀行類業務公司,則主要收入來源不是投資收益,而是通過出售服務獲取合理的回報。另外因為一個城市的投融資項目往往不是一個兩個,往往是一族,項目之間争奪資源比較嚴重,如果沒有一攬子服務協議,成功的概率就會比較低,也不容易取得金融機構的支持來籌集前期投入的資金。

三是要與專業機構進行合作。與全國性專業機構合作,可以利用好專業機構在全國的經驗為一個區域服務,另外專業機構背後的投資資源也使得這個工作能夠得到實實在在的落實,這也是地方政府能夠信任城投公司改制成功的一個重要的方面。

目前大多數城市政府還沒有真正開始思考城市投資公司的未來走向,還沒有從投資模式中走出來,還沒有看到政府采購公共服務的重要性,更少有把城市投資公司改制與混合所有制聯系起來。産生這種狀況的原因是多方面,但最重要的是各地政府還沒有從過去的模式中醒過神來,還在等待着上級政府出文件和政策,這種想法在地方政府還是很有市場的。總而言之,城市投資公司的改制任重而道遠。