從下向上看ppp

最近聽很多政府朋友說,目前的PPP很有“喜感”,來談合作的企業很多,也多是有錢的主,可隻聽樓梯響,不見人下來。大多數投資人明确談一件事情,合同我可以簽多年的,但我要在三五年内把錢收回來,也就是誰與我簽訂的合同,我要在誰的任上把投資收回來。PPP幹的是讓投資人一次性拿錢,靠幾十年撿鋼镚方式收回的事情,而在投資人看來,三、五年以後我能不能有資格貓腰撿鋼镚還是未知數,因此投資人普遍感覺風險太大。這是在當下地方政府信用狀況下企業投資者的理性邏輯。

我們試圖為地方政府改變信用做點貢獻,因此在前面文章中推出《投融資規劃助力PPP》一文,文章發表後,引起了很大的反響。過去的一些老朋友打電話交流情況,很多新朋友通過郵件留言的方式,希望能夠具體解釋一下投融資規劃在PPP項目中是如何發揮作用的。我再強調一遍,關于投融資規劃方法如何應用,在我的新書《政企合作——新型城鎮化模式的本質》中都有闡述,我在人民網上發幾篇文章難以說清更具體的操作。因此建議大家先看看書,之後我們再找機會詳細讨論。由于這本書的寫作是在大的宏觀經濟框架下展開的,因此很多朋友讀起來雖覺得過瘾,但好像缺點什麼,因此建議我補充一些更具體的背景資料,便于大家在思考具體問題過程中升華對投融資規劃和PPP關系的認識。

在與政府和投資人有過很多的接觸交流之後,我的感覺好像又回到了2005年年底的狀态。2005年正趕上政策交替變更期,8.31大限生效剛一年多,新的土地一級開發的玩法大家還都不是很熟悉,很多政府和企業家還停留在一二級聯動的慣性思維和模式裡,因此對當下該如何作為,政府和投資人都是一片茫然。目前馬上到2015年了,整整十年過去了,十年一個輪回。我們感覺到,最近遇到的問題雖然與十年以前不一樣,但是整個政府和投資人的反應都是一緻的,沒有路子可走,不知道怎麼走。

回想2005年與長陽鎮書記和鎮長見面的場景,他們說“老李你能為破解良鄉大學城問題建功立業,我們也希望為你提供你一個處女地,讓你畫最好的圖畫,寫最好的文字,我們的要求就一個,讓我們鄉鎮發展不留遺憾,希望你不要讓我們失望”。當時這樣大型的城鎮開發項目對所有的機構來說,都是沒有任何經驗的,我需要倒空自己,進而升華自己,才有可能破解這個曠世難題。于是我就遍訪名師,研究正規的城鎮化開發該怎樣搞,研究城市建設管理中到底出了什麼問題。

書記跟我開玩笑說,所有的部門都沒有錯,最後可能就我錯了,你說這是啥問題?我是學系統科學的,就拿着一堆的問題在單位和社會上讨論,但是那是一個不重視系統科學的時代,西方科學中的還原論在社會上占有主導的地位,沒有人關心城市整體是什麼樣,城市怎樣才能構建成的問題,我幾乎是孤立無援的,為此我帶着我僅有的幾個兵,到處去找專家學習并參加各種研讨會,我的思路逐漸清晰了,最後鎖定目标,還是用我的老本行系統工程的方法解決問題。

鎖定了系統工程的工具和思維方法之後,我們就開始按照一個系統來解剖城市,我們發現一個重要的現象,在鎮級政府這個層面,有強大的無力感,也就是财權和事權極不對等。一個鎮域所有的城市配套工程都是要鎮政府進行維護的,可是巧婦難為無米之炊。在2004年以前,很多鄉鎮已經被房地産和道路、水、電、氣熱等項目搞得七零八落了,一棟棟高樓拔地而起,可是這些項目并沒有為鎮級政府帶來什麼直接的稅收和就業,鎮政府背負着很大的運營負擔,因此在鎮政府看來,單純發展房地産無異于死路一條。在老百姓入住後,鎮政府面對更大的困惑,要求完善配套設施的呼聲越來越高,可鎮級政府已經沒有了資源進行配套,上級政府支持遙遙無期,土地幾乎已經被低價賣光,還拿什麼去配套建設醫院、學校、公園、污水處理廠等設施,更别提有些區域甚至還需要配套地鐵、跨區域公路等大型基礎設施。

站在系統工程的角度對這些問題進行研究後,我們發現了一個奇怪的現象,城市這個系統根本沒有按照系統的發展規律進行建設和管理,從而導緻整個城市不可能用自身的資源完成城市建設,這是一個城市發生金融風險的根本原因。這裡所謂的城市發展規律,最重要的就是建設的時序。我當時研究過一個文化中心,周邊有幾千畝的出讓用地,按照最初的評估,5000萬元把這個文化中心可加以建設得很好了,可是後來的結果是上級政府一直不支持建設,卻把周邊的土地出讓了,想用土地出讓的資金來建設文化中心。可是,由于文化中心沒有建設,地産商以非常低的價格把土地拿走了,開發商在房子交付使用後,周邊老百姓強烈要求政府建設文化中心。文化中心的征地拆遷成本随着房地産項目的交付使用已經漲了很高了,這時再評估文化中心的整體建設成本,已經高的離譜了,是個幾乎不可能完成的項目了。

總結文化中心項目失敗的案例,我們又研究北京的天通苑和回龍觀等項目,研究南方早期發展起來的房地産大盤模式,普遍的規律是政府以非常便宜的價格就把土地給了開發商,而老百姓并沒有得到任何實惠,還是得花很高的價格購買房産,在一裡一外的過程中,政府既沒有解決老百姓安居問題,也沒有錢去配套各種設施,這個區域最後以形成睡城而告終。我們看了這些很痛心,就研究政府為什麼會搞成這樣,怎麼才能不搞成這樣,我們發現這裡有很多内在荒謬的“規律”需要揭示。

第一個“規律”就是政府普遍缺錢搞配套。我們就問,這是個必然的結果嗎,其實答案是否定的,政府隻是在這個過程中沒有尊重城市發展的規律而已,如果政府可以尊重城市發展的規律,結果是什麼樣的呢?通過對長陽鎮的分析,我們發現一個鄉鎮如果能夠很好地進行開發建設,完全有能力用自己的資源解決城市的配套建設問題。也就是我們把整個城市作為一個整體進行研究的時候,發現一個好的規劃在完成的時候,幾乎都是可以做到可行的,也就是用自己的資源解決自己城市所有配套需求問題,解決好老百姓就業安置問題,甚至可以解決為工業用地讓利的問題。

第二個“規律”就是很多城市都鑽進了項目捆綁土地的怪圈裡去了。地方政府沒錢開發城市建設,很多投資人就來找政府說,我負責建設道路,道路周邊的土地就可以出讓了,政府不就有錢了嗎?你用賺來的錢還我建設的錢,但是你必須把地抵押給我,最後演變成低價土地換項目。或者又來了一波,要給政府建設自來水廠、污水廠和管網等,條件也是拿土地來交換。政府本來可以不這樣,但是發展的沖動,投資的沖動是難于抑制的,最後很多城市都鑽到捆綁土地換項目這個怪圈裡去了。

第三個“規律”就是吃肉吐骨頭。開發商和政府都願意快速出成績,因此選擇建設項目時,隻願意選擇農用地進行征地開發,幾乎不願意拆村,因為拆村難度大、投資高,費力不讨好。多年下來形成了很多城中村和城邊村,這些村莊後來在自己的宅基地上種房子,依托于瓦片經濟,成了城市藏污納垢的場所,最後成了在公安系統挂賬的問題村。北京治理五十個挂賬村,花了2000多億元,按照我們對案例的研究推算,這些挂賬村如果當年遵守城市發展規律,可能每個村也就是兩三個億的水平,五十個村也就一二百億級别的當量就可以解決問題。

總結當時這些不可抗拒的“規律”,是由于忽視了城市發展的規律,并與政府不作為有關。我們這裡說的作為,不是後來整個社會演變出來的那種政府大包大攬城市建設的作為,而是如何利用好市場資源,共同建設好城市的作為。因為我們非常清楚,城市建設和發展不是政府的獨角戲,而是雙人舞。

最後我們提出用系統工程方法解決城市建設的問題,或者說解決城市發展的問題,實際上是搭建了一個平台,讓市場在資源配置中起決定作用,而在這個過程中,讓政府更好地發揮作用,我們把這個方法總結為投融資規劃。投融資規劃在尊重城市發展規律的基礎上,通過梳理城市投資項目和城市資源,合理安排建設時序,統籌政府、投資人、老百姓等多個主體的利益,提高了投資人的投資信心,提高了資金使用的效率,使得城市完全有能力用自己的資源解決自身的建設問題。投融資規劃不僅在城市規劃和城市建設之間架設了一座橋梁,更是在政府和市場之間、項目和資本之間架設了一座橋梁。

回過頭來再看投融資規劃方法提出的背景,上級主管部門統籌的軌道交通、道路、橋梁等基礎設施項目,以及醫院、學校、污水等公共服務設施項目與區域發展不匹配問題是很嚴重的,嚴重制約了鎮域的發展。目前的PPP單方面強調基礎設施和公共服務設施配套,沒有置于城市建設的大盤子裡綜合考慮,這些公共工程就像推土機一樣,把一個個城鎮,一個個村莊推得七零八落,用地方政府的話說,這些都是條條項目,在發展條條項目時,上級政府和部門往往無視地方真實發展需求,或者說上級政府或部門是從上往下看發展需求的,就像有人調侃說的,有一種需求叫上級領導說我有需求。

文章寫到這裡的時候,我的心更加沉重,目前的PPP模式繼續這樣以推動下去,整個城鎮化将有回到2002年前後的狀态的嫌疑,這種狀态一旦出現之後,可能再也沒有前十年這樣的機會了,我們還要到哪裡去找最近十年這樣多的土地資源來為城鎮化補課啊。我們期望各級政府和相關部門理性看待城鎮化,不要為了部門的利益,把城鎮化這個活體肢解了,成了滴血的城鎮化,這樣我們這代人将為後人所唾棄。