“三中全會”怎樣影響城市——十七屆三中全會(二)

關鍵詞:城鄉統籌


由于曆史的原因,我國長期在城鄉之間的重城市、輕農村、城鄉分治的發展觀念造成城鄉差距擴大,積累了不少社會管理問題,長期以來的城鄉二元經濟社會體制已經嚴重阻礙經濟社會發展,為此,黨的十七屆三中全會明确提出必須統籌城鄉經濟社會發展,始終把着力構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化的重大戰略。

十七屆三中全會的報告中提出:

“中國共産黨第十七屆中央委員會第三次全體會議全面分析了形勢和任務,認為在改革開放三十周年之際,系統回顧總結我國農村改革發展的光輝曆程和寶貴經驗,進一步統一全黨全社會認識,加快推進社會主義新農村建設,大力推動城鄉統籌發展……”

“統籌工業化、城鎮化、農業現代化建設,加快建立健全以工促農、以城帶鄉長效機制,調整國民收入分配格局,鞏固和完善強農惠農政策,把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村,推進城鄉基本公共服務均等化,實現城鄉、區域協調發展,使廣大農民平等參與現代化進程、共享改革發展成果”。

“建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度。盡快在城鄉規劃、産業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破,促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生産要素在城鄉之間自由流動,推動城鄉經濟社會發展融合”。

“統籌土地利用和城鄉規劃,合理安排市縣域城鎮建設、農田保護、産業聚集、村落分布、生态涵養等空間布局”。

“統籌城鄉産業發展,優化農村産業結構,發展農村服務業和鄉鎮企業,引導城市資金、技術、人才、管理等生産要素向農村流動”。

“統籌城鄉基礎設施建設和公共服務,全面提高财政保障農村公共事業水平,逐步建立城鄉統一的公共服務制度”。

“統籌城鄉勞動就業,加快建立城鄉統一的人力資源市場,引導農民有序外出就業,鼓勵農民就近轉移就業,扶持農民工返鄉創業”。

“統籌城鄉社會管理,推進戶籍制度改革,放寬中小城市落戶條件,使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民”。

“擴大縣域發展自主權,增加對縣的一般性轉移支付、促進财力與事權相匹配,增強縣域經濟活力和實力”。

根據十七屆三中全會的會議精神,城鄉統籌主要涉及戶籍制度、土地制度、社會保障和公共服務均等化、行政管理體制、城鄉規劃等方面,旨在通過改革破除城鄉二元機制,逐步實現城鄉一體化發展,對新型城鎮化建設帶來深刻的影響。


一、戶籍制度改革

戶籍制度改革的内容,是由傳統的城鄉分割的二元戶籍制度,過渡和改革為城鄉統一的一元戶籍制度,打破“農業人口”和“非農業人口”的戶口界限,使公民獲得統一的身份,充分體現公民有居住和遷移的自由權利,剝離、剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經濟差别功能,真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等。

戶籍制度改革與城鎮化進程大事記:

2009年12月5日至7日召開的2009年中央經濟工作會議在部署2010年經濟工作的主要任務時明确提出:要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務,放寬中小城市和城鎮戶籍限制。

2010年5月31日,《國務院批轉發展改革委關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中提出,“深化戶籍制度改革,加快落實放寬中小城市、小城鎮特别是縣城和中心鎮落戶條件的政策。進一步完善暫住人口登記制度,逐步在全國範圍内實行居住證制度”。

2010年6月6日,經黨中央、國務院批準的《國家中長期人才發展規劃綱要(2010-2020年)》中提出“逐步建立城鄉統一的戶口登記制度”。

“十二五”規劃建議明确提出,“十二五”期間,我國城鎮化水平預計超過50%。但在新一輪城鎮化進程中,我們也面臨一系列挑戰,諸如怎樣擺脫對土地資源的過度依賴,如何有效維護征地農民利益,城鎮化人口以何種方式獲得同等社會權益等“三大難”。

案例:成都市統籌城鄉戶籍制度改革

自2007年成都被國務院批準為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來,成都市不斷推進城鄉統籌發展,在破除城鄉二元戶籍制度上進行了改革。

2003年《關于調整現行戶口政策的意見》取消了入城指标限制,以條件準入制代替“入城指标”;2004年《關于推行一元化戶籍管理制度的實施意見》取消“農業戶口”和“非農業戶口”性質劃分,統一登記為“居民戶口”;2006年《關于調整現行戶口政策的意見》實現本市農民租住統一規劃修建的房屋可入戶;2008年《關于促進災後重建和經濟發展調整我市部分戶口政策的暫行意見》實現本市農民租住私人住房可入戶。

以上四次改革改革對象從少到多,改革範圍由小及大,為最終實現“全域成都”奠定了基礎。2010年成都出台《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》,提出城鄉居民在全域成都範圍内實現自由遷徙,徹底破除城鄉居民身份差異,推進戶籍、居住一元化管理,充分保障城鄉居民平等享受各項基本公共服務和參與社會管理的權利,到2012年,實現全域成都城鄉統一戶籍。

二、土地制度改革

十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展重大問題的決定》提出了嚴格規範土地管理制度的的措施,成為當下我國農村土地管理制度改革的基本綱領。随着我國城市化進程的不斷加快,農村土地的流轉速度也在逐漸加快,土地的規模化經營已經有了一定的發展,但是相關政策和制度的不完善卻成為當前農村土地工作中的障礙。土地管理制度改革的核心主要在以下幾個方面:

一是明晰土地産權。《決定》明确:“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。

二是完善土地流轉制度。土地流轉指農民将其土地承包經營權轉讓給其它個人或者單位的行為,在轉讓的過程中應當堅持“依法、自願和有償”的原則,核心則是要處理好土地承包經營權流轉與堅持農村基本經營制度的關系,處理好土地承包經營權流轉與發展現代農業的關系,處理好土地承包經營權流轉中政府與市場的關系。

三是促進土地的規模化經營。在聯産承包制的前提下,應當适度地促進土地的規模化經營,與農業的産業化和現代化相結合,同時要将農村土地經營的規模化和小城鎮地建設緊密得結合起來,促進小城鎮第二、三産業的發展。

四是嚴格土地保護制度。一是切實保護好基本農田,在農田保護過程中應當以總量不減少、用途不變更和質量不下降為标準;二是嚴格執行土地管理的法律法規;三是在征地的過程中,切實保障被征農民的利益。

案例:重慶“地票”交易制度

“地票”是指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地,經過複墾并經過土地管理部門嚴格驗收後所産生的指标。

2008年2月出台的《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若幹意見》正式批準重慶建立統籌城鄉的土地利用制度,在确保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高基礎上,穩步開展城鄉建設用地增減挂鈎試點。以2008年6月27日國土資源部《城鄉建設用地增減挂鈎試點管理辦法》為基礎,2008年11月17日,重慶市人民政府第22次常務會議通過了《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》,2008年12月4日,重慶農村土地交易所挂牌,該交易所以“地票”作為主要交易标的,中國的地票交易制度就此誕生,它是在國家城鄉統籌戰略下,成為率先探索完善農村土地管理制度的改革工具。

“地票”交易制度有效利用增減挂鈎政策,将遠郊區農村閑置土地資源依法有序退出,在城市近郊區增加相同數量的城鎮建設用地,企業購得的地票,可以納入新增建設用地計劃,有效地解決了當前城鎮化和工業化加速期,城市建設用地緊張的矛盾。在此過程中,先把農村建設用地轉化成耕地之後,才在城市新增建設用地,城鄉建設用地總量不增加、耕地總量不減少,對耕地的保護力度更大、保護效果更好。

三、公共服務均等化

公共服務均等化,簡而言之就是,人人都能享受到公共服務,享受的機會是平等的。公共服務均等化是指政府要為社會公衆提供基本的、大緻均等的公共物品和公共服務。

公共服務均等化的提出緣于我國長期以來城鄉二元制發展,使我國地區之間、城鄉之間、不同群體之間在基礎教育、公共醫療、社會保障等基本公共服務方面的差距逐步拉大,逐漸成為解決社會公平公正問題的焦點問題之一,要促進城鄉一體化發展,基本公共服務均等化是一個關鍵。

案例:江蘇省吳江市

江蘇省吳江市按照“人口向城鎮集中、工業向園區集中、土地向規模經營集中”的原則,進一步完善城鎮體系規劃,加快新農村建設步伐。在加快經濟發展的同時,注重城鄉基本公共服務均等化,統籌推進城鄉基礎設施建設和社會事業發展,着力開展路、電、水、氣、信息、環保等“六網”進村入戶工程,通過城鄉基礎設施的一體化,讓農村居民與城市居民一樣,享有同質化的生産生活條件。

吳江市把義務教育、醫療衛生等農民關注的熱點,作為城鄉公共服務均等化工作的重點領域切實推進。除此之外,吳江市還不斷完善财政體制和融資體制,創新公共服務方式,通過“一站式”服務降低公共服務成本,建立健全促進公共服務均等化的長效機制。

四、城鄉規劃改革

城鄉規劃,包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。所謂城鄉一體化規劃,是指将城市與鄉鎮規劃納入統一體系之中,統籌協調城鄉空間布局。

我國長期以來的城鄉二元制發展造成城鄉發展差距不斷拉大,城市規劃僅僅把市區納入規劃體系,廣大農村地區缺乏系統規劃的概念,建設發展多處于無序的狀态,促進城鄉一體化發展需要以規劃作為引領,将城鄉納入統一的規劃體系。

案例:成都市城鄉一體化規劃

2003年以來,成都深入實施城鄉統籌、“四位一體”科學發展總體戰略,堅持“全域成都”理念,打破傳統二元規劃格局,大力推行城鄉一體化規劃,在推進統籌城鄉發展過程中始終把統籌城鄉規劃作為先導,确保在城鄉一體化規劃的指導下,城鄉經濟社會各項事業的全面發展。

2006年3月25日,成都啟動規劃管理體制變革:設置市規劃執法監督局,由市政府向各區(市)縣派駐城鄉規劃監督專員,組建市規劃編制研究中心。2009年8月12日成都市第十五屆人民代表大會常務委員會第十二次會議通過、2009年9月25日四川省第十一屆人民代表大會常務委員會第十一次會議批準的《成都市城鄉規劃條例》為加強城鄉規劃管理,統籌城鄉空間布局,優化人居環境,促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展提供了法律依據,将城鄉一體化規劃納入法律體系,促進成都市城鄉一體化發展。

五、行政管理體系改革

行政管理體系是指一個國家行政機構設置,行政職權劃分以及為保證行政管理順利進行而建立的一切規章制度的總稱。在城鄉一體化過程中的行政管理體系改革就是改革城鄉二元的行政管理體制,精簡行政管理機構,提高行政管理效率。

案例:安徽省“銅陵模式”

2008年發布的《銅陵市推進城鄉一體化發展建設綜合配套改革試驗區方案》指出要推進城鄉行政體制改革,加快市、縣(區)行政機構改革,深化鄉鎮行政機構改革。

銅陵模式概括起來就是“1234”,即一個減少、兩個實現、三個完善、四個強化。一個減少:撤銷街道,成立大社區,減少管理層級;兩個實行:實行社區扁平化管理、網格化管理;三個完善:完善社區公共服務體系、社區市場化服務體系和社區義務服務體系;四個強化:強化黨的核心功能、居民自治功能、社會管理功能和居委會監督功能。

六、城鄉統籌對城鎮化的影響

在我國過去的城鎮化進程中,為解決城市擴張和用地不足的問題,經常會出現要地不要人,造城不興業等問題,其根本問題則是土地的城鎮化快于人口的城鎮化,這種不完全城鎮化主要體現在:一是農民失地卻難以在城鎮就業,即便實現地域轉移和置業轉換的同時卻難以實現身份的轉變;二是農民主體地位被忽略的被動城鎮化,在土地整理和城鄉建設用地增減挂鈎的名義下,農民強制性的被上樓,生産方式和生活方式并沒有真正的市民化;三是戶籍制度的不完善難以使更多的農民納入城市公共服務的體系,通常來說,城市的常駐人口是城市發展的動力,這個常駐人口有相當大的一部分未能納入城鎮化體系。

城鄉統籌對新型城鎮化影響的核心在于人的城鎮化,通過在戶籍管理、勞動就業、公共服務、社會保障、城鄉規劃等領域的改革,解決農民工和農村人口市民化,在土地城鎮化的同時實現人口的城鎮化,在注重速度的同時提高質量。因此,未來的城鎮化建設應明确城鎮化的主體是農民,實質性的推動戶籍制度、土地制度、公共服務和社會保障均等化制度的改革和建設,積極推進城鄉規劃、産業布局、基礎設施的一體化,将城鎮化和産業化結合起來,注重産城融合,使得農村轉移人口逐步在城鎮就業,解決城鎮化發展的内生動力問題,從而提高城鎮化的質量。