“三中全會”怎樣影響城市——十六屆三中全會(三)

關鍵詞:投資體制改革


十六屆三中全會《決定》對投資體制改革的主要部署

《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》(節選):

大力發展和積極引導非公有制經濟。個體、私營等非公有制經濟是促進我國社會生産力發展的重要力量。清理和修訂限制非公有制經濟發展的法律法規和政策,消除體制性障礙。放寬市場準入,允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。非公有制企業在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面,與其他企業享受同等待遇。支持非公有制中小企業的發展,鼓勵有條件的企業做強做大。非公有制企業要依法經營,照章納稅,保障職工合法權益。改進對非公有制企業的服務和監管。

加快推進和完善壟斷行業改革。對壟斷行業要放寬市場準入,引入競争機制。有條件的企業要積極推行投資主體多元化。繼續推進和完善電信、電力、民航等行業的改革重組。加快推進鐵道、郵政和城市公用事業等改革,實行政企分開、政資分開、政事分開。對自然壟斷業務要進行有效監管。

大力發展資本和其他要素市場。積極推進資本市場的改革開放和穩定發展,擴大直接融資。建立多層次資本市場體系,完善資本市場結構,豐富資本市場産品。規範和發展主闆市場,推進風險投資和創業闆市場建設。積極拓展債券市場,完善和規範發行程序,擴大公司債券發行規模。大力發展機構投資者,拓寬合規資金入市渠道。建立統一互聯的證券市場,完善交易、登記和結算體系。加快發展土地、技術、勞動力等要素市場。規範發展産權交易。積極發展财産、人身保險和再保險市場。穩步發展期貨市場。

深化投資體制改革。進一步确立企業的投資主體地位,實行誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險。國家隻審批關系經濟安全、影響環境資源、涉及整體布局的重大項目和政府投資項目及限制類項目,其他項目由審批制改為備案制,由投資主體自行決策,依法辦理用地、資源、環保、安全等許可手續。對必須審批的項目,要合理劃分中央和地方權限,擴大大型企業集團投資決策權,完善咨詢論證制度,減少環節,提高效率。健全政府投資決策和項目法人約束機制。國家主要通過規劃和政策指導、信息發布以及規範市場準入,引導社會投資方向,抑制無序競争和盲目重複建設。


改革的關鍵内容與曆程

通過對十四屆三中全會關于投資體制改革的梳理,我們認為90年代初,我國投資體制改革是配合國企改革而展開的,其标志就是國務院1992年7月23日出台的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》。該條例明确肯定了企業享有投資決策權,并對企業的投資範圍、決策權限、責任約束等進行具體規定。以此為始,投資體制改革開始邁向“建立企業的投資主體地位”的目标。1993年十四屆三中全會所通過的《決定》,對投資體制改革方向作了專門闡述,其關注點除了上面所說的企業投資主體地位,還包括項目法人制、投資審批機制改革、擴大建設項目資金來源、劃分公益項目投資事權、國家重大項目投融資模式等。此後約十年的投資體制改革的舉措,主要是分散體現在各種不同的文件中,而且許多是作為其他體制改革的一種配套性改革措施。

十六屆三中全會提出深化投資體制改革,并于2004年出台投資體制改革的綱領性文件——《國務院關于投資體制改革的決定》,投資體制改革被正式提上政府工作的日程。

《國務院關于投資體制改革的決定》提出深化投資體制改革的指導思想:按照完善社會主義市場經濟體制的要求,在國家宏觀調控下充分發揮市場配置資源的基礎作用,确立企業在投資活動中的主體地位,規範政府投資行為,保護投資者合法權益,營造有利于各類投資主體公平、有序競争的市場環境,促進生産要素的合理流動和有效配置,優化投資結構,提高投資效益,推動經濟協調發展和社會全面進步。結合此後出台的配套改革措施,可以将此次投資體制改革的主要内容分為四個方面:确立企業投資主體地位、規範政府投資行為、加強和改善政府的宏觀調控、加強和改進投資的監督管理。具體措施如下:

(1)轉變政府管理職能、确立企業的投資主體地位:限定核準制,健全備案制;放寬社會資本的投資領域,鼓勵各類企業進行境外投資;允許各類企業進行股權融資、申請使用國外貸款,擴大大型企業集團的投資決策權。

(2)完善政府投資體制、規範政府投資行為:合理界定政府投資範圍,健全政府投資項目決策機制,規範政府投資資金管理,簡化和規範政府投資項目審批程序,加強政府投資項目管理、改進建設實施方式,引入市場機制、充分發揮政府投資效益。

(3)加強和改善投資的宏觀調控的措施:完善投資宏觀調控體系;改進投資宏觀調控方式;協調投資宏觀調控手段;加強和改進投資信息、統計工作。

(4)加強和改進投資的監督管理的措施:建立和完善政府投資監管體系;建立健全協同配合的企業投資監管體系;加強對投資中介服務機構的監管;完善法律法規,依法監督管理。

以上投資體制改革被歸結為投資體制改革的“四項新政”。


改革成就及評價

圍繞十六屆三中全會精神對投資體制進行改革的實踐中,在實施項目核準制和落實企業的投資主體地位取得了顯著成效,而在政府投資管理體制方面有待改進。

在十六屆三中全會之前,雖然中國實行改革開放已20多年,但類似于《國務院關于投資體制改革的決定》關于投資體制改革的文件遲遲沒有出台。《國務院關于投資體制改革的決定》出台以後,國家有關部門随即抓緊制定配套文件,逐步落實改革精神。到2007年上半年,《企業投資項目核準暫行辦法》、《外商投資項目核準暫行管理辦法》、《境外投資項目核準暫行管理辦法》、《國家發展改革委核準或審批的固定資産投資項目目錄》、《改進和完善報請國務院審批或核準的投資項目管理辦法》等多項具體實施辦法已經發布,企業投資項目核準制的基本框架初步形成,成為這一時期投資體制改革的一個重大突破 。核準制不再審批企業的經濟效益,而是審核土地資源、安全環保、城市規劃這樣一些具有外部性的社會效益指标,體現了科學發展觀的要求。


允許非公有資本進入壟斷行業

《國務院關于投資體制改革的決定》進一步确立了市場經濟中企業的投資主體地位、落實企業的投資自主權、允許非公有資本進入壟斷行業。實質上是進一步确立了民間投資主體在國民經濟發展中的主體地位、創造了所有資本一律平等的投資政策環境,束縛民間投資的種種桎梏被清除,進一步調動了民間投資主體的投資熱情。民間投資在全社會投資中的比例不斷擴大,民營經濟在國民經濟中的地位也越來越重要。

基礎設施和公用事業因為關系國計民生的壟斷行業,曾經是社會資本的禁地。《決定》明确鼓勵社會投資,放寬社會資本的投資領域,即隻要是法律法規未禁止的基礎設施、公用事業,以及其他行業和領域,都允許社會資本進入。并且,國家通過注入資本金、貨款貼息、稅收優惠等措施,鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等方式,參與經營性的公益事業、基礎設施項目建設。利用多種方式吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業和公共基礎設施項目建設,這一規定順應社會發展。

這一時期投資體制改革不斷深化并取得重大進展,逐步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的投資體制新格局。但政府投資管理體制仍有不足:

(一)政府職能轉變還有一定的空間,投資管理權力下放還沒有完全到位,“跑部錢進”現象需要改變。

(二)投資主管部門和有關行業管理部門審批審核項目中仍然存在着政出多門的弊端。

(三)國家對地方投資需要地方配套一定比例資金的要求,在很多地方特别是中西部地方難以落實。

(四)政府投資方面的規則主要靠部門的相關文件來約束,法規建設滞後。

(五)投資監管較為薄弱,政府投資獨立監管主體缺位,社會監督機制不健全 。


對城鎮化的影響

《國務院關于投資體制改革的決定》使得企業投資項目審批條件放寬,加快了企業投資的投資落地速度,客觀推進了各地産業園區的開發力度。以電子、制造産業為例,放開審批制後,審批周期從原來的數月甚至跨年,到限制為20天辦結,效率大大提高,雖然實際辦理中還存在差強人意,但總的趨勢是效率不斷提高;而放開民間資本以BTBOTPPP等模式參與政府投資領域,則更為城市基礎設施和公用設施建設提供了更靈活的融資模式和投資來源,補充城市基礎設施欠賬、加快城市新城建設和城鎮化進程。

尤其是建設部在建市[2003]30号文《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》,提出:“提倡具備條件的建設項目采用工程總承包、工程項目管理方式組織建設。鼓勵有投融資能力的工程總承包企業對具備條件的工程項目,根據業主的要求,按照建設—轉讓(bt)等方式組織實施”。全面推動了民間資本進入城市基礎設施投資領域,使得在“墊資施工”等方式被叫停後重要的替代融資方式,加快了城市開發的力度和速度。


2002-2006年間投資體制改革改革大事記

2003年10月,十六屆三中全會審議通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》提出深化投資體制改革。

2004年5月17日,深證交易所獲準在主闆市場内設立中小企業闆,為投資者構建投資組合時提供了更為廣闊的空間。

2004年7月16日,《國務院關于投資體制改革的決定》正式出台,這是自1978年中國改革開放以來,投資體制改革取得突破進展的重要标志。

2004年9月6日,國務院批準《關于印發國家發展改革委核報國務院核準或審批的固定資産投資項目目錄(試行)的通知》指出,對列入國務院批準的發展建設規劃的企業投資項目,由國家發展改革委核準後報國務院備案;目錄中規定需報國務院審批的政府投資項目,原則上由國務院審批可行性研究報告。

2004年9月15日,國家發改委發布《企業投資項目核準暫行辦法》規定項目申報單位應向項目核準機關提交項目申請報告。

2004年10月9日,國家發改委發布《外商投資項目核準暫行管理辦法》,規範外商投資項目的核準管理。同日,發布《境外投資項目核準暫行管理辦法》,規範境外投資項目的核準管理。

2005年2月28日,國家發改委發布《國際金融組織和外國政府貸款投資項目管理暫行辦法》,為加強國際金融組織和外國政府貸款投項目管理,提高國外貸款使用效益。

2005年7月,鐵道部出台《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》,宣布鐵路建設、運營、裝備制造、多元化經營四大領域都将向非公有資本全面開放,凡是允許外資進入的領域,也允許國内非公有制資本進入,并适當放寬限制條件。

2005年9月19日,國家發改委發布《中央投資項目招标代理機構資格認定管理辦法》,旨在加強中央投資項目招标代理機構的資格認定,規範中央投資項目招标代理活動。

2005年11月12日,财政部發布《關于切實加強政府投資項目代建制财政财務管理有關問題的指導意見》,用于指導政府投資項目代建制試點工作,規範财務管理,提高項目投資效益。

2006年1月5日,國務院出台《關于深化投資體制改革的決定》,提出深化投資體制改革的指導思想。

2006年2月22日,國家發改委發布《關于辦理外商投資項目<國家鼓勵發展的内外資項目确認書>有關問題的通知》,進一步明确鼓勵類外商投資項目《國家鼓勵發展的内外資項目确認書》辦理的具體要求。

2007年9月,經國務院批準中國投資有限責任公司成立,賦予其深化外彙投資體制該改革、拓展國家外彙儲備的應用渠道,提高國家外彙儲備長期收益的曆史任務。中投公司的成立被視為中國外彙管理體制改革的标志性事件。

陳佳貴.中國投資體制改革30年研究[M].北京:經濟管理出版社,2008.151

②張占斌.“十二五”時期投資管理體制改革重點[N].《中國經濟新聞網》,2010年4月20日