“三中全會”怎樣影響城市——十六屆三中全會(二)

關鍵詞:國有企業改革


十六屆三中全會《決定》對國有企業改革的主要部署

《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》(節選):

進一步鞏固和發展公有制經濟,鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展。推行公有制的多種有效實現形式。堅持公有制的主體地位,發揮國有經濟的主導作用。積極推行公有制的多種有效實現形式,加快調整國有經濟布局和結構。要适應經濟市場化不斷發展的趨勢,進一步增強公有制經濟的活力,大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟,實現投資主體多元化,使股份制成為公有制的主要實現形式。需要由國有資本控股的企業,應區别不同情況實行絕對控股或相對控股。完善國有資本有進有退、合理流動的機制,進一步推動國有資本更多地投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,增強國有經濟的控制力。其他行業和領域的國有企業,通過資産重組和結構調整,在市場公平競争中優勝劣汰。發展具有國際競争力的大公司大企業集團。繼續放開搞活國有中小企業。以明晰産權為重點深化集體企業改革,發展多種形式的集體經濟。


改革的關鍵内容與曆程

國企改革貫穿我國改革開放整個過程,國企以其在經濟中的重要性成為我國經濟領域改革的核心。自1978年以來,國企改革經曆了四個階段,

第一階段從1979年至1983年,基本内容是對國有企業進行“放權讓利”;

第二階段從1983年至1987年,主要實行“利改稅”、“撥改貸”,以調整企業與政府之間的利益分配關系;

第三階段從1987年至1992年,主要内容是全面推行企業承包責任制,轉換企業經營機制;

第四階段從1992年至今,以建立現代企業制度為改革目标和方向,以股份制和公司制為中心進行了一系列相關的制度改革。

建立現代企業制度改革的曆程中,我們已經走過了起步、推進階段,目前正處在深化階段。起步階段(1992年至1997年),在進一步完善承包制的基礎上,探索國有企業股份制改造。對百家試點企業清産核資、界定産權,并通過設立股東會、董事會、監事會和經理層等措施進行公司制改造。推進階段(1997年至2002年),1997年是人們對股份制認識由争論探索到正式肯定的轉折點,由此開啟了我國大力推進股份制的新階段,國有企業股份化和股份制改革在全國各地推進和展開。深化階段,以中國十六大召開為起點,仍舊以建立現代企業制度為改革目标,國企改革進入深化階段。

2002年10月,中共十六大召開,為深化國有企業改革指明了方向。大會提出繼續調整國有經濟的布局和結構;改革國有資産管理體制;除極少數必須由國家獨資經營的企業外,要積極推行股份制;推動壟斷行業改革,積極引入競争機制;進一步放開搞活國有中小企業。具體改革措施如下:

成立國資委,改革國有資産管理體制,深化公司制股份制改造。在堅持國家所有的前提下,通過成立中央和地方政府分别設立國有資産監管機構依法履行出資人職責,國家以所有者身份依法取得國有資本收益的國有資本經營預算制度付諸實施。國資委以建立規範的董事會制度為切入點,通過推行外部董事制度、員工董事制度,力圖在優化國有獨資公司法人治理結構方面有所突破。在股份制改造方面,通過股權分置改革、中央企業整體上市推動國有企業尤其是國有控股上市公司進一步健全現代企業制度。

借勢國資委,力促國有資本合理布局、調整結構。2003年,196戶中央企業交由國資委管理,通過引導中央企業實施核定業主、主輔分離、精簡企業内部管理層級、引導和推動企業集團之間的聯合重組、實施托管、有序開展政策性關閉破産工作等改革措施,國資委力促中央企業的國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中。

推動壟斷行業的改革,打破計劃經濟體制下政企合一、一家壟斷的局面。2002年,電力行業按照廠網分開、競價上網的思路,從原國家電力公司拆分出兩大電網公司和五大發電集團;在民航業,聯合重組原直屬中國民航總局的九家航空公司和四家服務保障企業,形成三大運輸公司和三大服務保障公司,與民航總局脫鈎;在電信行業,進一步将原中國電信集團公司拆分為新中國電信、中國網通,與原中國移動、中國聯通、中國衛通、中國鐵通形成兩大兩中兩小的競争局面;郵政方面,原國家郵政局所屬的經營性資産和部分企事業單位分立後重組了中國郵政集團公司。在對原有壟斷企業進行改革的同時,放寬了市場準入,允許民營資本參與部分壟斷行業的經營,形成競争态勢。

透過這段時期的國企改革大事記,我們可以對十六屆三中全會關于國企改革的局勢實施情況有更為直觀的認識。


國企改革大事記

2003年3月24日,經全國人大批準,國務院成立國有資産監督管理委員會,作為貫徹落實中共十六大提出的關于改革國有資産管理體制這一任務的重要舉措,這也是當年國務院機構改革的一項重點工作。當年196戶中央企業由原種業企業工委移交新成立的國務院國資委管理。

2003年5月27日,國務院頒布實施《企業國有資産監督管理暫行條例》,作為保障各級國有資産監督管理機構設立和有序運行的基本法規。

2003年7月31日,下發《關于國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富餘人員的勞動關系處理辦法》。2004年6月21日,下發《關于做好國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富餘人員相關工作的通知》。主輔分離輔業改制分流有力地推動了國有大中型企業的重組與結構調整,有助于解決國有大中型企業部分資産上市後的存續企業深化改革這一遺留問題,促進了國有大中型企業的公司制股份制改革。

2003年9月9日,國務院國資委下發《國有企業清産核資辦法》及配套工作制度,要求各級國有資産監督管理機構組織監管範圍内的企業進行賬務清理、财産清查。此舉有利于全面掌握國有企業資産的實際情況。

2003年11月25日,國務院國資委頒布《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》。

2003年11月30日,國務院辦公廳轉發國務院國資委《關于規範國有企業改制工作意見》;12月31日,國務院國資委和财政部發布《企業國有産權轉讓管理暫行辦法》。這兩個文件對國有企業改制全過程進行了規範,對國有企業改制涉及的主要環節和方面,提出了明确的政策要求,并明文嚴禁國有企業的經營管理者自賣自買國有産權。

2004年1月31日,國務院發布《關于推進資本市場改革開放和穩定發展的若幹意見》明确提出要積極穩妥解決困擾我國證券市場多年的股權分置這一制度性問題。5月8日,4家上市公司開始進行股權分置改革試點。

到2004年6月,全國31個省(區、市)和新疆生産建設兵團國資委全部組建。到2006年底,市(地)級國有資産監管機構的組建工作基本完成,國有資産監管法規體系基本形成。

2004年6月7日,國務院國資委發布《關于中央企業建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》。随後,一批中央企業率先進行董事會試點。

到2005年,我國加入世貿組織的部分承諾到期,如到2005年,把15%的平均關稅水平降到10%;到2005年,全部取消400種進口配額;逐步放開銀行、保險、旅遊和電信等服務業市場。

2005年1月20日,國務院國資委發布《中央企業重大法律糾紛案件管理暫行辦法》進一步明确,要促進中央企業建立健全企業法律顧問制度和風險防範機制。

2005年4月11日,國資委和财政部發布《企業國有産權向管理層轉讓暫行規定》;同年11月19日,國務院辦公廳轉發國資委《關于進一步規範國有企業改制工作實施意見》。兩文件的發布使各級國資機構對管理層收購行為的監管日趨嚴密化,使國有企業改制和國有産權轉讓行為基本得到規範。

2006年3月3日,國務院國資委發布《國有獨資公司董事會試點企業職工董事管理辦法(試行)》,要求國有獨資公司董事會成員中,至少有1名職工董事。

從2006年3月26日起,國家對石油開采企業的超額收入按比例征收收益金,俗稱“暴利稅”。

2006年6月6日,國務院國資委印發《中央企業全面風險管理指引》,借鑒發達國家經驗,引導中央企業建立健全風險管理長效機制。

2006年11月,國家發展改革委發布《政府制定價格成本監審辦法》,要求企業對實行政府指導價、政府定價的商品和服務的生産經營成本和收入分别核算,并根據市場價格主管部門價格監審的要求提交相關商品或服務的成本資料。這一定價成本監審制度安排有助于強化對壟斷行業企業的成本約束。

2006年12月4日,商務部公布《成品油市場管理辦法》和《原油市場管理辦法》允許具備條件的企業從事原油、成品油批發經營。

2006年12月5日,國務院國資委發布《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》,明确提出中央企業2010年的重組目标是要将企業數量減少至80-100家。

2007年8月30日,通過《反壟斷法》,從法律層面保障壟斷行業改革沿着正确的方向不斷深入。

2007年9月8日,國務院下發了《關于試行國有資本經營預算的意見》指出,2007年進行國有資本經營預算試點,收取部分企業2006年實現的國有資本收益,從2008年開始向中央本級企業收取2007年實現的國有資本收益。

2007年12月11日,财政部和國資委下發《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》明确指出财政部負責收取中央企業國有資本收益,國資委負責組織所監察企業上交國有資本收益。


改革聲音:路線之争

郎顧之争

郎鹹平2004年在複旦大學的一次演講,在題為《格林柯爾:在“國退民進”的盛筵中狂歡》的演講中,郎鹹平指責顧雛軍通過安營紮寨、乘虛而入、反客為主、投桃報李、洗個大澡、相貌迎人以及借雞生蛋等“七闆斧”,将巨額國有資産納入囊中。由此,他強烈建議,國家應該“停止以民營化為導向的産權改革”。

反對郎鹹平觀點的人認為,國企的現有改革路徑是積極有效的制度選擇,産權改革采用MBO形式是彰顯目前改革效率的最佳手段,這一點無可厚非。在他們看來,目前提高效率的重要性畢竟大于社會公平的取向,并通過諸如“冰棍效應”、“杯酒釋兵權”之類的精妙闡述,來為其産權改革的最優性提供佐證。

反對在國企改革中國有資産流失與反對國有企業改革是兩回事,堅持國有企業産權改革與容忍國有資産流失也是兩回事,甚至反對以MBO方式進行國有企業産權改革與反對國有企業産權改革仍然是兩回事。可以說,支持郎鹹平的人未必同意他的每一個說法,而郎鹹平的反對者卻都無一例外地承認國有資産流失的嚴峻現實。雙方論争的焦點似乎集中在:要不要MBO,以及與MBO形式相似的國企改革手段。

在這場勝負未定的激情大辯論中,各派經濟學家終其平生所學,唇槍舌劍,激烈交鋒,最終以顧雛軍被起訴暫告一段落。

“北大交火事件”

2004年,被稱為“陳賣光”的山東菏澤市委書記陳光再次将産權改革推進到事業單位。當年,菏澤5家國有制醫院實行私有化。改制前,這些醫院普遍存在醫療環境差、管理不善等原因,政府财政對此已無力補助。

陳光獲得“陳賣光”的别号,是因其主導的國有企業産權改革。在回顧中國企業産權改制的曆史時,陳光與其創造的“諸城經驗”成為了不可逾越的一環。

在諸城改革引起争論之際,北京大學中國經濟研究中心亦發生了一起被外界稱為“北大交火事件”的争論。争論的雙方是林毅夫和張維迎。

林毅夫認為,國有企業産權歸屬是清楚的,其改革的起點應在于剝離其戰略性政策負擔和社會性政策負擔,硬化預算約束,創造公平的市場環境。而張維迎則認為,國有企業改革的出路是民營化,将企業中的國有資本變成債權、非國有資本變成股權。


改革成就及評價

改革總不是一帆風順、碩果累累的,國企改革亦是如此。以“郎顧之争”和“北大交火事件”為代表的公共事件,反映了國企改革方向的方向之争,也引起了全民的大讨論,引起了社會的關注。國企改革可能仍然存在着許多不為人知的缺陷,但整體而言,十六屆三中全會确定的國有企業改革方向是正确的,實施過程中取得了顯著成效:在改革國有資産管理體制、調整國有經濟的布局和結構、推進壟斷行業改革、加快國有資本經營預算制度、深化國有企業公司股份制改革、完善國有資産運營監管等方面取得了顯著進展;國有資本有進有退、合理流動機制的建立增強了公有制經濟的活力;推動國有資本更多的投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,增強了國有經濟的控制力。

國有資産管理體制改革方面。中共十六大以來,我國國有資産管理體制改革取得重大突破,企業國有資産出資人制度在實踐中日臻完善,在堅持國家所有的前提下,中央和地方政府分别設立國有資産監管機構依法履行出資人職責的工作局面基本确立,國家以所有者身份依法取得國有資産收益的國有資本經營預算制度付諸實施。

國有經濟布局和結構調整方面。中共十六大以來,國有經濟布局和結構調整逐步步入改革的攻堅階段,中央企業作為國有企業的骨幹和中堅的地位與作用日益凸顯。無論是在中央層面,還是在地方層面,國有資本越來越多地向重要行業和關鍵領域、優勢産業和優勢企業、大公司大企業集團集中。自中共十六大确定改革國有資産管理體制的重大任務及國務院國資委成立以來,中央企業作為國有企業的骨幹和中堅地位與作用日益凸顯。各地國有資本不斷向有區域經濟特色和區域經濟優勢的企業集中,一批地方國資龍頭企業綜合實力明顯增強。

壟斷行業國有企業改革方面。伴随國有經濟布局與結構的戰略性調整取得顯著進展,壟斷行業日益成為國有經濟最集中的行業和領域。通過改革行業管理體制、實施企業分拆重組、放寬市場準入、投資主體多元化、強化定價成本監審等措施,壟斷行業國有企業改革正不斷深化。十六大提出改變計劃經濟體制下政企合一、一家壟斷的局面。石油石化行業率先在1998年的石油管理體制改革和企業重組中,形成了三家企業集團各具業務特色、部分競争的市場格局。2002年電力行業改革。2005-2007年郵政體制改革方案确定下來并付諸實施。

國有企業股份制改革繼續深化,完善公司治理。國有上市公司的股權分置改革和中央企業的整體上市這兩項改革措施的付諸實施,有助于更好地發揮出資本市場在促進國有資産重組改制和國有經濟布局的戰略性調整方面的功能和作用。

總結,國企改革基本實現了十六屆三中全會提出的推動國有資本更多的投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和領域,增強國有經濟的活力和控制力的目的。


對城鎮化的影響

國資改革降低了地方财政負擔,使得政府有能力全力抓城市建設。通過2002年以來的國企改革,地方國資委的成立和國有資本經營預算的實施實際加強了地方國有資本經營的監管,同時國資的有進有退,使得多數虧損和經營效益低下的國企關停、重組,使得地方國資成功實現了減負,降低了地方财政實際補貼。同時及時叫停MBO等賤賣國資的風潮,也有效保存了地方國有資本的實力。

據相關統計數據顯示,在2003年到2006年這波“國退民進”的進程中,全國國有及國有控股工業企業戶數從3.66萬戶減少到2.61萬戶,然而,其資産總額卻從9.54萬億增加到13.4萬億元,平均增長12%,利潤總額從3784億元增加到8072億元,年均增長28.7%.

此外,商業銀行剝離不良資産過程,實際的過程是中央财政負擔了地方國資的債務。2000年前後的各大銀行累計1.4萬億不良資産,在交給四大資産管理公司處置後,其僅回收的近3000億現金,其中大部分地方國有企業的不良債務均以不到一成的價格轉賣給了地方政府,從而間接的降低了地方政府的國資負擔,使得整合後的國資能輕裝上陣。

同時,地方國資在接下來的城市快速發展和城市土地大幅提升中,價值大幅提升,很快扭虧為盈,也成為地方政府城市建設投資擴張的中堅力量,部分上市股權,也在金融改革背景下也成為地方政府的優良資産。