“三中全會”怎樣影響城市——十六屆三中全會(一)

關鍵詞:土地制度改革


十六屆三中全會《決定》對土地制度改革的主要部署

《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》節選:

完善農村土地制度。土地家庭承包經營是農村基本經營制度的核心,要長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,依法保障農民對土地承包經營的各項權利。農戶在承包期内可依法、自願、有償流轉土地承包經營權,完善流轉辦法,逐步發展适度規模經營。實行最嚴格的耕地保護制度,保證國家糧食安全。按照保障農民權益、控制征地規模的原則,改革征地制度,完善征地程序。嚴格界定公益性和經營性建設用地,征地時必須符合土地利用總體規劃和用途管制,及時給予農民合理補償。

加快發展土地、技術、勞動力等要素市場。


改革的關鍵内容與曆程


改革背景

改革開發之前,城鎮國有土地配置實行行政劃撥制度,土地無償供應、無限期提供給用地者,土地使用權不允許轉讓、出租、抵押,這一時期的土地制度完全排斥了市場配置土地的功能。随着改革開放的進行,土地制度改革也随之進行,但直到二十世紀初,經營性土地仍然由非市場配置主導,土地市場的建立并沒有取得重大進展。此期間的土地改革主要圍繞土地出讓方式進行,經曆了由無償使用到償使用、由單一的行政劃撥出讓方式到行政劃撥與出讓并存的轉變。90年代初,确立了城鎮國有土地的有償使用,但政府供應土地中有償出讓的比重仍然很小,1990年5月,國務院發布《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》,對城鎮國有土地行政劃撥的有償出讓、轉讓做了規範性的法律規定,形成了行政劃撥與出讓并存的雙軌制,由于沒有明确規定以哪種方式有償出讓土地,實際操作中有償出讓的土地大量采用協議方式,導緻土地利用不集約,也出現土地尋租,大量土地收入落入少數官員和房地産商囊中。

行政劃撥和協議出讓土地制度成為那個時期推動我國開發區熱的制度基礎。各地方政府通過招商引資方式發展經濟,結果造成底價出讓土地的惡性競争。造成資源浪費和配置扭曲。建設用地被以高比例無償劃撥和地價出讓,激勵相關單位超占、多占土地,造成土地的不集約利用;協議出讓土地的低價格誘使企業多圈占土地,導緻地區之間産業用地配置扭曲。

進入新世紀,土地市場化改革正式拉開了帷幕,一系列旨在發展土地市場、建立土地資源的市場配置機制的政策密集出台,同時面對土地征用制度帶來的大量弊端,也對征地制度改革進行了探索。


土地有形市場制度的建立

比如2000年《國土資源部關于建立土地有形市場促進土地使用權規範交易的通知》提出建立健全土地交易管理制度,規範有形市場運作。2001年《關于加強土地資産管理的通知》明确提出為體現市場經濟原則,确保土地使用權交易的公開、公平、公正,各地要大力推行土地使用權招标、拍賣。這成為經營性土地從非市場配置向市場配置轉變的分水嶺。2002年,上海第一家土地有形市場-浦東新區土地資産交易中心揭牌運行,并向社會公開推出一級市場四塊招标出讓地塊。中心成立後,浦東新區内的土地逐漸進場公開交易,杜絕了土地的隐性和非法交易,提高了土地效益和土地利用效率。


經營性用地實行招拍挂制度

随着土地使用制度的改革,土地資源的資産價值得到不斷體現,但土地資源通過市場配置的比例不高,各地建立了土地交易市場,但入場交易的比例也隻是很小一部分,大部分仍通過協議供地等方式成交。

2001年5月30日,國務院下發《關于加強國有土地市場管理的通知》,明确提出為體現市場經濟原則确保土地使用權的公開、公平、公正,各地要大力推行土地使用權招标、拍賣、挂牌。第一次為經營用地協議出讓亮起了“紅燈”,成為了經營性土地由非市場配置向市場配置轉變的分水嶺。

2002年《招标拍賣挂牌出讓國有土地使用權規定》,11号令,明确提出經營性用地必須以招标、拍賣或挂牌方式出讓。自2002年經營性用地納入市場化運作以來,市場在配置土地資源中的作用日益顯現,地方政府通過土地出讓收入實現收入的大幅提升,為緩解建設資金壓力,改善基礎設施投資環境,推進城鎮化建設發揮了重要作用.

據統計,全國通過公開出讓的土地面積由1996年的3.9萬平方公裡增加到了2006年的23.3萬平方公裡,占比提高到了75.9%。


8.31大限

2004年3月,國土資源部、監察部聯合下發71号令,要求從2004年8月31日起,所有經營性項目用地一律公開競價出讓,各地不得再以曆史遺留問題為由進行協議出讓。同時要求此後發展商須及時繳納土地出讓金,兩年不開發政府可收回土地。規定從2004年8月31日起,所有經營性的土地一律都要公開競價出讓(即土地招拍挂政策)。這所謂的“831大限”,被輿論認為是中國“地産界的土地革命”和“陽光地政”,是“公開、透明、市場化、競争性出讓的曆史性日子。”

大限之前土地交易主要采用協議轉讓形式,協議轉讓的弊端,是暗箱操作和權力尋租提供條件,同時協議方式出讓土地的價格并不能反映市場真實情況,大量土地通常以市場低位出讓。新政擠壓了開發商的利潤空間,拿地成本飙升,政策出台後房地産企業并購活躍。當然,土地市場的公開,也令更多開發商有了公平競争的機會,尤其為外地開發商進入京滬等大城市發展帶來機遇。也加速了房地産市場的跨區域經營,全國性的開發商也逐步興起。

同時人們第一次發現,原來面粉可以貴過面包。以2004年拍賣的海澱區溫泉鎮地塊為例,樓面地價5000元/平方米,而周邊房價水平不過如此。這也開啟了國内房地産市場一輪持續近10年的房價高歌猛進之路。


新舊“國八條”

随着“18号文件”和“71号令“的出台,增加了房地産商的開發成本,成本轉加帶動房價在2004年快速上漲,已經引起了社會的不滿。2003年 4月,銀監會提高了第二套住房提高首付比例,拉響了房地産宏觀調控警報。這預示着,時隔十年,中國再次出台房地産調控政策。

溫故而知新,中國對房地産的宏觀調控,最早可以追溯到1992海口、北海、惠州等地的房地産熱,中央和國務院1993年6月果斷出台了《關于當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》(6号文),從緊縮銀根收回炒作土地等方面嚴格整頓國内房地産秩序,迅速摧毀了這些地區的房地産泡沫。

2004年 831大限,提出要加強經濟适用房的管理、加強房地産貸款監管、銀行首次加息等政策,并先後出台标志着宏觀調調控開始。2005年 3月,房貸優惠政策取消。

2005年4月,國務院出台《國務院辦公廳關于切實穩定住房價格的通知》,要求各部委高度重視穩定住房價格工作、切實負起穩定住房價格的責任、全面監測房地産市場運行、積極貫徹調控住房供求的各項政策措施等八項政策。

2005年5月,針對國務院八條意見,建設部等七部委《關于做好穩定住房價格工作的意見》(舊國八條),政府對房地産市場的宏觀調控措施進一步細化。自2005年6月1日起,國家将對個人購房不足2年即轉手交易的行為加大稅收調控力度;“炒地”行為、轉讓“期房”行為都将禁止。國務院辦公廳還通知要求各地區、各部門要把解決房地産投資規模過大、價格上漲幅度過快等問題,作為當前加強宏觀調控的一項重要任務。

2006月,國六條出台,調控在新舊國八條上繼續加碼,表明新一輪調控大幕開啟。


對城鎮化的影響

土地問題是城鎮化過程繞不開的領域,十六屆三中全會前後我國處于城鎮化發展加速階段。發展土地市場、耕地保護制度、征地制度改革和征地農民補償成為土地政策的關注重點,結合當時城鎮化走過的曆程,我們認為十六屆三中全會關于土地的政策有利于規範城市規劃和建設、保障城鎮化過程中農民群體的利益。2003年之前,我國城鎮化主要通過開發區和政府大規模基礎建設進行,由此帶來了許多問題,比如大量占用耕地、土地圈而不建、開發效益低下等。為了應對此類問題,2004年,我國提出要實行最嚴格的耕地保護制度和全國暫停審批農用地轉非農建設用地的決定等措施,從土地入手制約城鎮化速度。

發展土地市場,利用價格機制對土地資源進行調節配置,可以收到抑制土地過度擴張和土地無效使用之效,從而避免城市“攤大餅”式擴張。

同時,自2002年經營性用地納入市場化運作以來,市場在配置土地資源中的作用日益顯現,地方政府通過土地出讓收入實現收入的大幅提升,為緩解建設資金壓力,改善基礎設施投資環境,推進城鎮化建設發揮了重要作用;改變了上一個十年,政府負責骨幹基礎設施,開發商負責造城的政府缺位的發展模式,跟随土地儲備制度的建立,形成了政府主導城市開發的新的十年。 這也預示着,廣為所知的“土地财政“也已登上曆史舞台。

但随着而來的是一波持續上漲了近10年的房地産快速上漲行情,以及政府不斷地出台房價調控目标和持續多年的“空調“過程。


十六屆土地制度改革大事記

2002年5月9日,國土資源部發布《招标拍賣挂牌出讓國有土地使用權規定》規定經營性用地必須以招标、拍賣或者挂牌方式出讓。

2002年11月,黨的“十六大”報告提出健全現代市場體系,加強和完善宏觀調控。發展産權、土地、勞動力和技術等市場。

2003年3月,《中華人民共和國農村土地承包法》開始實施,對土地承包經營權的轉讓、轉包、出租、入股等做了規範,完善了農地流轉市場。

2003年6月11日國土資源部發布《協議出讓國有土地使用權規定》規定不符合招标、拍賣和挂牌出讓條件的國有土地,方可協議出讓。

2003年10月14日,十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》提出:加快發展土地、技術、勞動力等要素市場。中國的土地市場建設步伐明顯加快。

2003年12月31日,《中共中央國務院關于促進農民增加收入若幹政策的意見》提出要積極探索集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法。

2004年中央一号文件《中共中央國務院關于促進農民增加收入若幹政策的意見》明确提出加快土地征用制度改革;積極探索集體非農建設用地的進入市場和途徑的辦法。

2004年3月,國土資源部、監察部聯合下發了《關于繼續開展經營性土地使用權招标拍賣挂牌出讓情況執法監察工作的通知》要求從2004年8月31日期,所有經營性土地一律都要公開競價出讓,經營性土地協議出讓的方式被正式叫停。“8•31大限”被輿論認為是“中國地産界的土地革命”和“陽光政策”。

2004年10月,國務院發布《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》,中國土地改革的有一個裡程碑。方向性地提出要完善征地補償和安置制度,提出可以指定“統一年産值”、“區片綜合地價”,實現征地補償同等地價。

2004年11月,國土資源部發布《關于完善征地補償安置制度的指導意見》充分肯定和規範了一些地方适應适應市場經濟規律,進行征地制度改革,探索推行“統一年産值”、“片區綜合地價”等補償辦法,并明确提出在有條件的地區可以制定實行省域内各縣(市)征地片區綜合地價。

2005年7月,國土資源部發布了《關于開展制訂征地統一年産值标準和征地片區綜合地價工作的通知》進一步對開展制訂征地統一年産值和征地區片綜合地價工作進行部署。

2006年8月,國務院發布《關于加強土地宏觀調控的通知》規定:國家根據土地等級、區域土地利用政策等,統一制訂并公布各地工業用地出讓最低價标準。