“三中全會”怎樣影響城市——十五屆三中全會(三)

關鍵詞三:集體土地使用權流轉


曆史起因

原有的土地承包制度已無法滿足農村發展,雖然從1984年第一個中央一号文件就開始逐漸放開集體土地使用權流轉,但舊的土地承包關系下不夠明晰的土地權利,直接制約着權利流轉。


改革過程

(一)建國後土地流轉權利的消亡曆程:

1950年6月28日中央人民政府委員會第八次會議通過的《中華人民共和國土地改革法》第五章第三十條規定“土地改革完成後,由人民政府發給土地所有證,并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利。土地制度改革以前的土地契約,一律作廢”,明确承認土地自由經營、買賣及出租的權利

1955年,《農業合作社示範章程》,規定農民可以帶土地入社,規定入社的土地參與分紅,也規定農民可以帶着土地退社,繼續享有自由經營、買賣及出租的權利。

1956年,《高級農業生産合作社示範章程》,規定“社員的土地必須轉為合作社集體所有,取消土地報酬”。至此,個體農民事實上不能不入社;入社的農民土地不分紅;合作社的土地不出租——除了小塊自留地和零星土地的農民家庭使用權,合作化所完成的土地公有,最重要的經濟含義就是消滅了土地經由轉手而取得報酬的權利。

1962年,《人民公社六十條》第21條“生産隊範圍内的土地,都歸生産隊所有。生産隊所有的土地,包括社員的自留地、自留山、宅基地等等,一律不準出租和買賣”,至此,《中華人民共和國土改法》還在,沒有宣布廢除,但“承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利”,早就在實際生活中打了水漂。

1982年,中央一号文件《全國農村工作會議紀要 》第4條,“嚴禁在承包土地上蓋房、葬墳、起土。社員承包的土地,不準買賣,不準出租,不準轉讓,不準荒廢,否則,集體有權收回;社員無力經營或轉營他業時應退還集體。”集體土地流轉仍為越雷池一步。

1982年,《中國人民共和國憲法》,第10條規定“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”,真正從法律(國家根本大法)層面禁止土地流轉。


(二)土地流轉權利的恢複

1984年,應該可以說是中國集體土地流轉具有轉折性的一年,1984年第三個中央一号文件《關于一九八四年農村工作的通知》第一條規定“延長土地承包期,鼓勵農民增加投資,培養地力,實行集約經營。鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期内,因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的,可以将土地交給集體統一安排,也可以經集體同意,由社員自找對象協商轉包,但不能擅自改變向集體承包合同的内容。轉包條件可以根據當地情況,由雙方商定。在目前實行糧食統購統銷制度的條件下,可以允許由轉入戶為轉出戶提供一定數量的平價口糧”,第一條同時強調規定“自留地、承包地均不準買賣,不準出租,不準轉作宅基地和其他非農業用地”,雖然第三個中央一号文件還是強調不準買賣、出租,但允許土地轉包的“口子”總算是開了出來。

1984年7月,《中共中央書記處農村政策研究室 解釋有關土地承包的幾個問題》第五個問題“為什麼允許社員自已協商轉包土地?”,答案中明确提出“随着農村經濟的發展和農業生産的專業化,土地使用權的轉移和适當集中,也是不可避免的。這種趨勢,有利于農業生産的商品化”,中央文件中再無“不準買賣、不準轉租”字樣。

1988年4月,七屆全國人大第一次會議通過了《憲法修正案》,根據該修正案,删去了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規定,同時在該條款中增加了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定。

1988年12月,《中華人民共和國土地管理法》第一次修訂,本次修訂删除了“禁止出租土地”的内容,并增加規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”、“國家依法實行國有土地有償使用制度”等内容。

1997年8月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》第3條規定“少數經濟發達地區,農民自願将部分‘責任田’的使用權有償轉讓或交給集體實行适度規模經營,這屬于土地使用權正常流轉的範圍,應當允許。但必須明确農戶對集體土地的承包權利不變,使用權的流轉要建立在農民自願、有償的基礎之上,不得搞強迫命令和平調。”

2002年8月,《中華人民共和國農村土地承包法》頒布,全面規定了農村土地承包範圍、原則、權利義務以及土地承包經營權的流轉方式。


改革内容

十五屆三中全會所涉及的土地使用權流轉,最應提到的就是2002年8月制定的《中華人民共和國農村土地承包法》,承包法從“農村土地的承包方式、發包方和承包方的權利和義務、原則和程序、承包期限和承包合同、土地承包經營權的流轉”等方面

土地承包法第二章第五節明确全面規定了“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。

1)明确了土地承包經營權流轉應當遵循的原則

三十三條“平等協商、自願、有償,任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉;不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途;流轉的期限不得超過承包期的剩餘期限;受讓方須有農業經營能力;在同等條件下,本集體經濟組織成員享有優先權”。

(2)規定了承包方與發包方的權利與義務

三十條至三十六條 “承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。承包期内,發包方不得單方面解除承包合同,不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權,不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招标承包,不得将承包地收回抵頂欠款。土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等,應當由當事人雙方協商确定。流轉的收益歸承包方所有,任何組織和個人不得擅自截留、扣繳”。

(3)土地承包經營權流轉合同

三十七條 “土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉,當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的,應當經發包方同意;采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的,應當報發包方備案。承包方将土地交由他人代耕不超過一年的,可以不簽訂書面合同”。

(4)承包經營權其他流轉方式

第四十條至第四十四條“承包方之間為方便耕種或者各自需要,可以對屬于同一集體經濟組織的土地的土地承包經營權進行互換;承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的,經發包方同意,可以将全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生産經營的農戶,由該農戶同發包方确立新的承包關系,原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止;承包方之間為發展農業經濟,可以自願聯合将土地承包經營權入股,從事農業合作生産;承包方對其在承包地上投入而提高土地生産能力的,土地承包經營權依法流轉時有權獲得相應的補償”。


成就與評價

2002年農村土地承包法的制定和頒布,不僅穩定了黨在農村基本政策的穩定,而且對我國農村經濟發展以及農村富餘勞動力向非農産業轉移起到了至關重要的作用。

一是确保黨在農村基本政策的長期穩定。《農村土地承包法》把農村土地承包關系以法律形式規定下來,賦予農民長期而有保障的土地承包經營權,依法規範承包當事人的行為,就從根本上鞏固了農戶家庭承包經營的市場主體地位,為保持農村基本政策的長期穩定打下了堅實的基礎。

二是依法保護和調動農民的積極性。依法賦予農民長期而保障的土地承包經營權,就從根本上讓農民吃下了一個“定心丸”,可以放心地發展農業生産,放手增加農業投入,放腳出去闖市場。

三是奠定了新時期農業和農村經濟發展的制度基礎。《農村土地承包法》以法律的形式确認和保護了農戶的市場主體地位,将在今後三十年或更長的時間保持農村土地承包關系的長期穩定,為農業發展和農村穩定提供了基本的制度保證。在依法保障農民土地承包經營權的前提下,依法、規範、有序地推進土地承包經營權流轉,就能穩妥地發展适度規模經營,發展多種形式的聯合與合作;就能穩步實現社會化服務與家庭承包經營的緊密結合,推進傳統農業向現代農業的轉變;就能把農業和農村經濟的發展紮紮實實地向前推進,使農村改革與發展的利益惠及廣大農民,讓農民的生活更加殷實,逐步縮小城鄉差别,實現全社會的共同進步。


怎樣影響城市

權利流轉的前提是必須具備清晰的産權接線,農村土地承包法的制定和頒布,進一步穩定了農村土地承包關系,推動了農村土地承包經營權流轉,不僅提高了農地的規模化經營,也給農民吃下“定心丸”,促進農村富餘勞動力向城鎮轉移,促進了城市消費,極大的推動了我國的城市建設和國家經濟發展。