城市開發演進管理的決策支持方法

文/ 李偉 蘇中友 陳民



摘要:開發時序直接影響到城市開發的效果,傳統做法上,對開發時序的考慮多停留在概念和定性層面。本文采用開放複雜巨系統工程的方法,采用定性和定量結合、理論與實踐結合、政府與市場結合以及專家與模型結合的方式,探讨了城市開發這一開放複雜巨系統演進的管理問題。根據對數據和模型的探讨,結合其他城市開發建設的經驗,提出了城市開發決策模型,有力地解決了城市開發的時序評價和決策問題,并且在淮南市山南新區的開發工作中得到應用。

關鍵詞:投融資規劃;決策支持;城市開發;開放複雜巨系統


A Study of Decision Support Method for Management on New-town Development Progress

       Wei LI1 , Zhongyou SU2, Min CHEN 1

(1.Beijing Dayue Consulting Co., Ltd., Beijing 100032, P.R.China;2.Huainan new-town Infrastructure Investment and constructiong Co., Lid.)

Abstract:Strategic development scheduling is of great significant to the success of new-town development. In the conventional practice, however, the strategic development scheduling is merely taken into account at the conceptual level. From the view of both government and market, backing on expertise support and modern measurement templet, combining theory with practice and through an integrated qualitative and quantitative method, the major focus of this paper is to investigate and explore an enabling managerial approach for new-town development progress to arrive at efficient and effective implementation based on a huge, opened and complicated system. Further, in basis of the measurement and investigation, taking account of the experience and lessons from a number of different cities/towns, a recommended decision–making template, which is currently applied in the new-town development project in Huainan of Anhui province, is posted in this paper for directing correct evaluation as well as timely and quality decision making on the strategic development scheduling.

Key words: new-town development; decision support;



1   引 言

城市是開放的複雜巨系統[1],城市開發管理問題本身是城市演進管理問題的一部分。城市開發的管理目标是有序推進投資和建設,落實城市規劃,實現城市的可持續發展。我國現行城市規劃體系包括城市總體規劃、城市的分區規劃、城市控制性詳細規劃、各個地塊的修建性詳細規劃、具體項目的施工圖設計等,城市規劃側重于控制最終城市建設的成果和目标,缺少對于落實規劃的過程的有效控制。針對國内新城開發建設過程規劃失控、缺少統籌等現實問題,李偉等[2]提出,城市規劃和城市建設之間缺少一個資金統籌的環節,建議在規劃和建設之間增加資金統籌運用的規劃,并将其定義為投融資規劃。

通過近兩年的城市開發建設的決策咨詢工作實踐,我們認為,過去的資金統籌規劃方法在劃分城市建設過程中的投資邊界,進行綜合平衡分析方面的做法是科學合理的。但該方法主要是靜态方法,注重整體平衡結果的讨論,雖然說方法對城市開發過程的管理具有指導意義,但很難模拟并控制開發過程中政策、供需等衆多影響因素不斷變化的客觀實際。導緻上述問題的主要原因在于靜态方法沒有針對選定的開發建設時序進行評估,使得方法在指導實際工作時有很大的局限性。

本文在李偉等工作的基礎上,在淮南新區投融資規劃的工作中,利用錢學森先生開放複雜巨系統系統工程的綜合研讨廳方法[3],提出了城市開發的動态決策支持模型,增加了動态決策支持的内容,并通過基于規劃的土地評價模型,建立了内生的地價成長模型,也就是,把開發時序作為輸入變量,地價輸出作為結果,這組輸出結果構成财務模型的輸入變量。開發時序不同,輸出結果也不同。通過比較不同時序下的輸出結果,為政府進行合理的開發決策提供決策支持的工具。該方法得到淮南市政府和中鐵四局的認可,成為有序推進城市開發建設的決策支持平台,是合作雙方順利溝通、互動合作的重要橋梁和紐帶。

2   城市開發管理的總體框架

傳統上,人們對城市複雜系統的認識多集中在對于城市是什麼的描述上,也就是多集中在城市為什麼是開放複雜巨系統這一角度,而缺少基于描述的實際應用。張超、陳民等在《中國投資》上表文章[4],以淮南市山南新區的開發為例,把城市系統進行了劃分,作為劃分政府與社會投資人工作邊界的依據,這個角度是城市開發的角度,也就是站在了城市演進的角度對城市進行了認識。這種角度是有意義的,為城市這樣一個開放複雜巨系統的演進研究提供了一個切入點。

按照這樣的思路,我們把這個問題一般化,提出城市開發的系統方法。

我們把城市開發過程作為一項系統工程,那麼這個系統工程的工作方法主要是分為四個部分:

一是系統的識别和描述。以政府、市場主體和居民的需求為出發點,按照一定的投資、受益原則,并依據規劃、土地、投融資和财稅等相關法律法規,劃分城市開發過程中政府和市場的權責。其中,城市開發的各類項目中由政府統籌的部分按照财政體制進一步的細分為應由上級财政投入的部分(分多種情況,如上級政府全部投資、直接投資、投資補貼、貼息等)、應由本級财政投入的部分以及設定一定的項目條件、采取社會投資人投資并運營等多種項目融資形式的部分。

二是系統目标的制定和溝通,也就是制定城市開發的戰略。這項工作描述了參與各方都能夠理解的開發願景,定義了在開發過程中要遵守的一般原則,并通過對組織機構的設計、相應政策的制定,來管理系統演進的目标,使得開發過程中圍繞各種參與者形成的子系統具備協同效應,盡可能實現城市開發的利益相關方的共赢局面,進一步增加了城市開發建設的可實施性。

三是系統演進路徑的制定,也就是制定投融資規劃。在上述系統劃分明确和目标清晰的情況下,投融資規劃的制定主要是确定投資時序的選擇和融資安排。這項工作主要是解決好城市這一開放複雜巨系統演進過程中的變量控制問題,通過關鍵變量—資金的控制,解決城市開發演進的有序性問題。

四是系統演進過程—也就是開發過程的管理。開發過程的管理主要是依據城市開發管理的決策支持模型,對開發時序進行管理,對開發過程中各種投資項目的進行決策支持。這樣的決策支持的價值在于統籌開發時序,在決策制定過程中,通過數學模型和人機結合的決策機制,實現定性和定量結合、理論和實際結合、政府和市場結合、科學分析和專家的智慧經驗結合,符合開放複雜巨系統決策的基本理念。



以下主要介紹投融資規劃制定的方法,在文章的最後,我們将介紹如何實際利用這種方法進行城市開發工作的管理。

3   投融資規劃模型

投融資規劃模型分為四個部分,分别為:

外生地價評估模型:

以當地的房屋市場價格、土地招拍挂價格、征地拆遷政策、宏觀經濟政策定向結論為輸入,時點基本平均地價為輸出的模型。這個模型評估的是評價初期這一時點的基本平均地價,因此也叫評估初期基本地價生成模型。

内生地價評價模型:

描述根據土地周邊設施的級别和建設完善程度不同,而産生的土地内生價值的模型。

投入流模型:

以各類項目的建設計劃和技術經濟指标(如規模,單位造價等)為輸入,投資計劃為輸出的投入流模型;

财務模型:

以投資計劃、時點基本平均地價和内生土地價格為輸入,政府和投資人的财務評價結果為輸出的時序評價模型。

評估初期的基本平均地價生成模型是站在整個城市(或一大片開發區域)的角度,确定一個區域在城市基礎設施基本配套的前提下的土地價值的評價方法。這種方法采用定性和定量結合的方法,定量方法一般來說我們選用三到四種方法,假設開發法、成本利潤法、市場比較法以及基礎地價法等多種方法,三種方法得出的地價權重要通過專家和定量的結果相結合的方法确定。

内生地價評估模型,分為兩步走,一是确定各種基礎設施和公共設施對地價的影響分值,二是确定不同開發建設時序下,地塊價值的分值。确定各種基礎設施和公共設施對城市地價影響的分值的方法,首先在城市土地評等定級方法理論研究的基礎上,結合城市開發建設的實際,确定不同的城市基礎設施、公共設施以及安全設施(以下把基礎設施、公共設施和安全設施等統稱為公共設施)等對不同地塊的影響程度作為評價公共設施對地塊的價值的依據,通過梳理城市規劃中公共設施的規劃情況,結合當地的實際,初步确定每一個基礎設施建設項目對城市土地價值的影響程度,通過數學模型,把每一個地塊受各種公共設施影響程度進行加總,得出一個地塊的價值分值。通過專家多次評估,調整公共設施的影響分值,得出與當地實際地價相匹配的地價圖。如果當地沒有已經開發的成熟地區地價圖可供參考,可以參考周邊同等規模的城市的地價狀況。通過這個過程,把公共設施對地價影響的因素系數初步确定。确定不同開發次序下,地塊價值的分值,主要是每塊地出讓之前周邊公共設施開發建設情況作為輸入,産生了不同的開發時序下,每個地塊受公共設施的影響程度和影響時間是不一緻的,從而給出不同時序下,不同的地價結果,這樣就完成了内生的地價評估模型。這個模型給出的是地價分值,具體的地價要與評估初期平均地價有關。

投入流模型,主要是用經驗數據和專家的智慧,以及當地基礎設施投資、征地拆遷政策、征地拆遷的實際費用為基本的參考,給出不同的開發計劃下的投資數據。由于輸入的建設計劃是一個計劃流,而輸出的結果—投資計劃是資金流,因此我們把其定義為投入流模型,投入流的結果是每年或每個季度,乃至每個月的資金投入計劃。

财務模型根據其他三個模型輸入的基本地價、内生地價、資金投入流等數據,結合其他相關的财務條件,輸出各種需要的财務結果,如投資高峰額、投資高峰時點、财政可持續曲線、投資收益、風險評價結果等。

财務模型把前述三個模型結合在一起,形成一個統一的時序評價模型,通過财務結果來評價不同開發計劃的适用性。

幾個模型的關系見下圖。



4   模型分析的一些重要結論

通過對模型的分析,以及開發次序的确定過程的廣泛的分析,我們認證了這樣一些基本結論:

一是對于社會上普遍接受的TOD開發模式[5]進行了數據的分析,我們得出基本的結論,在基礎設施優先發展的前提下,整體城市價值一定會得到提升。在城市具體開發實踐中,還可以還給出具體提升的數量估計。

二是公共服務導向的開發理念SOD下,城市價值也得到了大幅度的提升,支持城市政府采用公共服務設施适度優先的開發戰略。并且可以具體度量其價值,這為科學決策提供了數量支持。

三是在此基礎上我們提出了三角定律,即開發戰略、TOD、SOD共同構成三條價值提升曲線,利用好這三條曲線,可以使得政府在不犧牲公共利益的前提下,多收獲一個大三角型的價值。

四是我們也分别模拟了公共設施在地塊全部出讓完之後再建設和把公共設施全部建設完成之後再出讓土地兩種極端情況下的地價成長曲線,在上述第三條的基礎上,得出一個完整的土地開發策略圖。


這個開發策略圖最下面的橫線r0和R0,相當于03年以前,政府通過協議出讓,将大量土地和基礎設施建設任務捆綁在一起,把生地協議出讓給開發商的開發模式,政府後續不進行基礎設施投入,從内生的角度,政府也收獲不到土地的增值收益。

開發策略圖最上面的一條橫線r3和R3,代表了政府财政充足,事先把所有基礎設施和公共設施建設完成後再進行出讓的情況,出讓初期,内生地價就達到了頂點,但是前期投入量也特别巨大,這兩條曲線也适用于舊城改造項目的特征。

開發策略圖中的r1和R1,代表了城市擴張過程中自然增長模式的情況,在此過程中政府投資的公共設施配套滞後于房地産開發的進程,一個比較形象的例子就是攤大餅式的發展,沿着成熟區邊沿逐步向外擴張。

開發策略圖中的r2和R2,代表了采用TOD、SOD等開發模式,通過設施建設的引導,推動新城區開發的模式。R2和R0之間的部分,是政府通過這種開發模式增加的财政收入,是一個比較理想的開發結果,在這種模式下,新城區能夠快速成熟,開發商獲得自己應該獲得的二級開發收益,入住企業和居民也能夠盡早享受成熟的城市環境,是一個比較理想的均衡結果。

在實際開發過程中,受到政府财政實力的制約,r1和r2之間的開發路徑是可以接受的開發策略區間,r1和r0之間的路徑表明政府的開發收入損失過大,r3和r2之間的開發路徑則超出了許多政府的投資承受能力。

5   項目管理中應該關注的重點

投融資規劃的方法本質上是綜合集成研讨廳方法在城市開發這一開放複雜巨系統中的應用。這種方法适合于城市開發過程中的全程管理。

根據方法模拟過程的綜合分析結論,我們認為,這樣幾件事情值得在城市開發管理過程中重視:

一是不斷檢查和修正四個模型中的參數。四個模型中,每個模型都有大量的參數,參數就是一種對描述對象的一種刻畫,帶有很多主觀性和階段性,因此要在實際工作過程中不斷修正這些參數,以使得系統的輸入輸出結果更接近實際。

二是要在實際工作中,根據城市開發的特點,建立與之相适應的管理體制。在管理體制建設過程中,一定要注意的問題是,開放複雜巨系統的控制和反饋機制一定要适應開放複雜巨系統本身的實際,切忌用封閉系統的控制方法管理開放系統的問題。具體地說,盡量不要被部門的劃分,導緻系統的切割零碎,幾個系統整合不出整體開放複雜巨系統來。

三是要重視過程的管理,不要以為有了好的規劃結果就萬事大吉了,這種思想是要不得的,尤其是對開放複雜巨系統而言。傳統的城市規劃也好,戰略規劃也罷,都是結果導向的,都是一次性工作。而按照系統工程方法,規劃隻是進行了系統演進的控制性設計,大量的工作還在後頭。

6   應用舉例

我們利用上述方法對安徽省淮南市山南新區首期區域開發進行了投融資規劃,得到了滿意的結果。

6.1  山南新區投融資規劃編制的背景

淮南市是全國重要的煤炭産業基地之一,也是安徽省北部的中心城市之一。為解決老城區人口和居住密度過高的問題,打開城市的發展空間,2004年,國務院将合肥市長豐縣北部7個鄉鎮劃入淮南市。區劃調整後,淮南市政府着手開發淮南市山南新區,規劃的建設用地規模為60平方公裡。為了加快山南新區的開發建設步伐,淮南市政府成立了山南新區建設指揮部,并引入了中國中鐵四局集團作為投資人,合作進行山南新區首期15平方公裡的土地一級開發投資工作。由于新區的開發涉及到土地的取得和大量各類基礎設施、公共服務設施的投資建設工作,為了科學開發,降低投資風險,确保新區的有序和可持續發展,雙方聘請了北京大嶽咨詢公司編制山南新區開發的投融資規劃,确定新區開發各類項目的投資計劃和土地取得及供應計劃。

6.2  投融資規劃編制過程中的一些考慮

投融資規劃需要輸出的計劃包括土地的儲備計劃和出讓計劃、各類基礎設施的投資建設計劃(包括道路、水系、公共綠化等)以及各類公共服務設施的投資建設計劃(包括行政中心、學校、醫院等),由于項目衆多,開發路徑的選擇并不是唯一的。在實際的投融資規劃編制過程中,我們考慮了多方面的現實條件和其他城市的開發建設經驗作為約束條件,将開發路徑限制在一定範圍之内進行比較,考慮因素的例子包括:

村莊聚居點的分布情況:在實施征地拆遷時,盡量整村拆遷,不留下城中村;

核心道路的不同作用:圍繞能夠最大延伸新區對外聯系的主幹道路開發,并注重城市道路與施工道路的分離;

各類公共設施的輻射範圍:根據設施分布情況和輻射範圍将新區劃成多個居住片區或功能區進行研究;

投資強度的限制:将政府和投資人能夠承受的投資強度作為檢驗開發路徑的重要約束條件,以保證開發的可持續性。

其他的考慮還包括各類土地儲備的平衡、可取得的土地指标情況、商業項目開發應具備的必要條件等。

6.3  實際應用投融資規劃模型數據結果舉例

在三種不同的開發路徑下,項目的部份财務指标如下表所示:

 



參考文獻:

[1]   宋剛. 複雜性科學視野下的城市管理三維結構[J],《城市發展研究》 2007年 第14卷 第6期 72-76

Song G. Three-Dimensional Morphology of Urban Management in Perspective of Complexity Science[J]. Urban Studies, 2007, 14(6): 72-76

[2]   李偉,資亮,宮朝岩.通過投融資規劃優化城鎮開發流程,《系統工程理論與實踐》 2007年 第3期

Li W., Zi L., Gong Ch.Y., Strategy on Investment and Finance Planning to Improve Town Development Process, Systems Engineering-Theory & Practice, 2007, 3

[3]   錢學森,于景元,戴汝為,等.一個科學新領域——開放複雜巨系統及其方法論,《自然雜志》1990年 第1期

Qian X.S., Yu J.Y., Dai R.W., A new discipline of science--The study of open complex giant system and its methodology, Chinese Journal of Nature, 1990, 1

[4]   張超,陳民.用投融資規劃方法指導新城建設,《中國投資》 2008年 第7期

Zhang C., Chen M., Conducting New-city Development by the Method of Investment and Finance Planning, China Investment, 2008, 7

[5]   馬強.《走向精明增長——從“小汽車城市”到“公共交通城市”》,2007年8月出版

Ma Q., Tend Towards Skilled Growing-From “Motorcar City” To “Public Traffic City”, August 2007


注:本文轉載自《系統工程理論與實踐》2009年第03期。