通過投融資規劃優化城鎮開發流程

文/ 李偉 資亮 宮朝岩


摘要:  城鎮開發是一項複雜的系統工程,傳統兩階段(規劃設計-城鎮建設)開發模式由于缺少資金統籌環節,容易導緻城鎮規劃與建設脫節。投融資規劃是在城鎮規劃完成後,試圖運用系統工程方法,從操作層面上解決城鎮開發的資金和建設統籌問題。該方法優化了城鎮開發流程,對政府決策有一定的指導意義。

關鍵詞:  城鎮開發;系統工程方法;投融資規劃;統籌


    Strategy on Investment and Finance Planning to improve Town Development Process

               LI Wei, ZI Liang, GONG Chao-yan

              (Beijing Dayue Consulting Company, Ltd, Beijing 100032)


Abstract:  Town development is a complicated systematic engineering. Due to the absence of overall fund planning, the traditional two-phase development model, which includes layout/design and construction, may lead to disjunction between layout and construction. Based on layout and design, using systematic engineering method, the investment and finance planning is proposed to coordinate fund operation and construction. This method will improve the process of town development, and also, direct the decision-making process for the government.


Key words: town development; systematic engineering method; investment and finance planning; plan as a whole



1 引言

城市規劃是按照系統科學思想,将城市功能正常運轉所需要的各種要素進行優化布局的過程。在城市規劃完成後、城鎮建設實施前,需要事先進行統籌考慮,尤其是對關系到實現城市基本功能的基礎設施、公共設施,更應該站在投融資角度進行統籌考慮。否則,很容易出現城市功能不配套、 “城中村” 等問題。

傳統的兩階段(規劃設計-城鎮建設)開發模式難以改變現行“重規劃、輕實施”的城鎮開發局面。本文提出了城鎮開發的三階段(規劃設計-資金統籌-城鎮建設)模式,建議政府在資金統籌階段,通過專門的投融資規劃來優化城鎮開發流程,防患于未然,形成系統化的城鎮開發方案。  

2  城鎮開發的三階段模式

 圖1 城鎮開發的三個階段

根據系統工程方法,将城鎮開發作為一個整體來考慮,主要包括規劃設計、資金統籌、城鎮建設三個階段:

規劃設計:該階段依據城市規劃編制的相關法規的規定,由政府委托專業機構來完成。

資金統籌:該階段政府應該聘請有投融資經驗的專業咨詢機構制定投融資規劃,明确資金需求、投資主體,選擇融資方式,分析資金平衡條件等,為落實規劃設計奠定物質基礎。

城鎮建設:該階段主要是通過具體的建設開發主體來實施,由管委會或辦公室負責指導和監管,是整個城鎮的具體建設階段。

目前許多政府在城鎮開發中忽視資金統籌,缺乏系統性的思考和決策,經常出現有資金而無全局統籌謀劃,或者有統籌理念而無資金支持的尴尬局面。

3 資金統籌階段缺失存在的問題

目前城鎮開發中,不少地方都采取的是兩階段(規劃設計-城鎮建設)開發模式,城市開發者對資金統籌不夠重視,或是不具備相關專業知識、能力,在實施過程中憑直覺行事,給後期的建設留下隐患。在實際城鎮開發過程中,一般有開發商統籌、政府統籌兩種方式,不同方式存在不同的問題:

(1)在開發商統籌下存在的問題。政府在缺乏資金的情況下,有時會直接将整個新城開發的任務交給“城市運營商”來完成。以邛崃新城的“C-BOT”模式最為典型。邛崃市政府委托企業對新城以BOT形式建設經營50年。企業負責城市新區基礎設施建設,作為回報,城市新區公共事業特許經營權和部分經營性項目(包括土地)的收益權歸企業所有。表面看來,這種做法似乎緩解了建設資金供需矛盾,但實際上城鎮開發是一個将城鎮系統優化提升的價值在政府、開發商和公衆之間進行分配的過程,開發商的逐利性,使得城鎮開發公共目标和開發商利益之間有着根本沖突, 開發商無法作為一個公平、公正的角色,處理好政府、開發商和市民之間的關系[1],最終邛崃模式以失敗而告終。

(2)在政府統籌下存在的問題。在城鎮開發中,有些政府經常會将城鎮整體開發拆分成單個項目,力求實現各個項目的局部平衡。這種操作方式,如果缺乏長遠系統的考慮,就容易導緻城鎮開發系統實現了局部最優,卻無法實現整體最優,随着建設的進行,各種問題會逐漸出現,政府難免“頭痛醫頭、腳痛醫腳” 。如某地文體中心建設過程中,由于政府沒有建立合理的開發計劃,在項目周邊甚至項目用地範圍内的土地都被低價出讓出去以後,才開始項目的建設,通過周邊土地增值收益回收項目建設投資的設想最終化為泡影。并且随着征地拆遷補償标準的不斷提高,項目的建設成本也不斷攀升,最後該項目建設内容不得不大幅度縮減,而且大部分建設投資需依靠政府公共财政投入。

城鎮開發是一個系統工程,它的系統性體現在兩個方面,建設項目本身的系統性和開發過程的系統性。開發過程的系統性客觀上需要以資金、建設為主線進行統籌規劃,既要明确城鎮開發資金需求、使用、來源等資金平衡問題,還應進行建設的統籌,比如确立合理的開發計劃等。  

4  通過投融資規劃進行資金統籌

4.1 什麼是投融資規劃

投融資規劃是政府進行資金統籌的決策參考。它以城鎮規劃為依據,通過确定資金統籌範圍、區分公共産品供應方式,并根據土地開發和項目建設需求,進行融資方式和建設模式的選擇;并為政府綜合利用财政和市場力量,系統解決城鎮建設中的資金來源、投向、投放次序和回報方式問題提供了決策分析。

将投融資規劃當作一個系統來看,其輸入是城市規劃,包括總體性規劃、控制性詳細規劃、各類單項規劃以及項目可行性研究等,輸出是可操作性的城市建設指南,包括分清了市場和政府的界限、明确了項目邊界及其投入産出關系、評估項目和項目之間的投入産出平衡關系,并根據反饋調整邊界,使得系統及子系統達到平衡。

投融資規劃解決的是規劃如何實施的資金統籌問題。在規劃基礎上,投融資規劃将城鎮開發分解各類項目:政府投入類項目及其投入産出關系;市場投資類項目及其盈利模式;公私合營類項目,合作關系與原則。


圖2 投融資規劃分析系統示意圖

4.2 投融資規劃方法

城鎮開發的統籌不是抽象的,總結各地方政府城鎮建設的成敗經驗,要實現建設的有理、有序、合法、合規,需要通過投融資規劃來對城鎮建設進行總體把握。根據不同城鎮的建設狀态和管理者的需求,投融資規劃所涉及的内容也不盡相同。一般而言,投融資規劃方法主要包括以下内容:

(1)建立市場化的規則和邊界。明确市場化與政府操作的界限,是利用各種社會力量推動城鎮建設的基礎。從收益空間上看,公共物品可分為全國性公共物品和地方性公共物品[2],根據公共物品的性質,政府應該明确在不同的建設開發階段,分别由哪級政府負責項目投入;而對于準公共物品應該引入社會企業參與建設,這就需要明确各個項目的盈利方式和邊界條件,說清楚作為參與項目的企業,可以通過什麼方式獲得回報[3]

(2)明确集約節約用地的方案。應該建立合理的農民安置方案,進行村莊改造和土地整理,實現集約節約用地,并避免出現新的城中村。

(3)明确公共設施建設資金來源和回收方式。城鎮建設需要大量的資金,在城鎮建設中需要科學分析各種市政/公共設施的建設成本與土地開發收益,并采取合理的成本分攤方式,以确保政府通過銀行貸款和社會資本獲取資金來源後,能夠從經營性用地出讓或其他途徑中得到回收。,

(4)合理安排開發建設計劃。城鎮發展有其自身的規律,土地和各項目開發計劃的合理安排,關系到區域價值能否得到最大限度的提升,這也是保證城鎮建設各子系統進行有機協同的關鍵。

(5)實現城鎮開發系統的平衡。一方面要實現系統整體的投入/産出平衡,另一方面要實現各利益主體的利益均衡。土地産權性質的改變和市政/公用配套設施的建設,實際也是一個“投入—價值創造—利益再分配”的過程,在這個過程中,要想保持整個開發系統的和諧穩定,必須實現系統整體的投入/産出平衡以及政府、開發商、村集體、農民之間的利益均衡。

5  投融資規劃在長陽鎮開發建設中的應用

長陽鎮是北京市房山區的一個小城鎮,面臨着9.17平方公裡的城鎮建設任務,整個城鎮開發需要投入50多億,僅靠鎮政府和上級政府的财政投入是遠遠不夠的,為了完成規劃目标,建設生态宜居小城鎮,鎮政府委托大嶽咨詢公司進行了投融資規劃設計,力圖在現行政策框架範圍内,合理解決長陽鎮的城鎮建設資金統籌問題。

5.1 明确市場-政府界限,确立鎮政府的職責

(1)政府統籌建設項目分析。在市場經濟轉軌階段,在城市建設環節容易發生政府角色錯位、缺位的情況。根據公共物品的性質和特點,投融資規劃首先明确了市場界限,把可以由市場操作的項目和必須由鎮政府操作的項目進行了區分,明确了鎮政府在長陽鎮小城鎮建設中的職責。

表1 長陽鎮市政/公共設施建設項目分類

(2)确定鎮政府統籌建設項目的資金需求。在已有的總規、控規和項目可研的基礎上,根據初步測算,長陽鎮9.17平方公裡的鎮區建設,需由鎮政府統籌考慮建設的市政基礎設施、公共設施項目約需16.5億元,平均每平方公裡建設投入約1.8億元。詳細見表2所示

表2    近期需鎮政府統籌建設的資金需求

5.2 節約集約用地,細化村莊搬遷改造方案

長陽鎮目前大部分區域基本上都還是典型的農村面貌。根據長陽鎮總體規劃,在村莊改造問題上,投融資規劃方案提出了對鎮區規劃内土地所涉村莊以村為單位、整體搬遷、分地塊分攤改造成本的做法。

以規劃為依據,以城鄉統籌、構建和諧社會為原則,方案進一步落實了拆遷改造費用來源和安置區土地供應方式,通過政府提供相關政策支持,确保農民既能夠住上不低于原居住面積标準的樓房,還能通過集體經濟剩餘貼補部分上樓居住費用,從而充分調動了村集體參與城鎮建設自主性和積極性。另外,整體搬遷的方案,還可以有效避免城中村問題,為城鎮未來的發展預留空間。

從節約集約用地來看,目前落實鎮區規劃共涉及25個行政村,人均建設用地面積高達226平米,粗放用地現象很突出。通過土地整理,将農民納入到城鎮社區或新村中來,人均所占建設用地面積可至少降低至150平米,總共能節約1.25平方公裡建設用地指标,按其中50%的土地可用于出讓、容積率為1.5來計算,可建設房屋約100萬平方米。按照房山區現有出讓土地招拍挂平均樓面熟地價1450元/平方米計算,出讓收入為14.5億元,可以有效實現土地的節約集約利用。

5.3 明确資金來源和回收方式

提供諸如學校、醫院、道路維護、文化體育場館等産品,以及通過利益平衡實現社會公平,是地方政府的職責所在。但是“巧婦難為無米之炊”,鄉鎮政府要興建城鎮,在上級政府未提供足夠建設财政支持的情況下,隻能考慮通過鎮區土地本身來回收開發成本。長陽鎮采取的是分地塊開發方式,每個地塊的開發成本理應打入來源于該地塊的出讓收入,以求實現城鎮開發自身資金平衡。

(1)首先應該考慮市政/公共設施建設的成本如何分攤。方案按照誰受益誰分攤的原則,根據服務範圍在相應地塊之間進行成本的分攤。

圖3 鎮中心區中小學建設成本分攤

舉例來說(圖3),鎮級完全中學,服務半徑為鎮區B、C地塊,則其建設成本應在B、C地塊分攤;軍莊小學和楊莊小學分别單獨服務于B、C地塊,則建設成本分别在相應地塊内分攤。

(2)其次要考慮土地征收、村莊改造的成本分攤。村莊整體拆遷改造成本在鎮區規劃占該村土地面積内進行平攤,以軍留莊村為例,該村整體拆遷改造費用1.9億元在鎮區建設占該村的687畝土地内進行分攤。 

5.4 建立合理的開發計劃

為實現區域經濟社會效益最大化、可持續發展的目标,我們建立了如下開發原則:(1)市政基礎設施先行,配套公共設施與房地産項目同步,環境工程優先開發;(2)優先開發對區域發展有較強帶動作用的地塊,并進行配套的市政基礎設施、公共設施建設;(3)村莊整體搬遷改造與房地産開發同步,待鎮區開發具備一定規模再實施村莊整理,避免出現因征地、村莊改造費用高企影響鎮區開發的情況。

5.5 通過資金統籌實現開發系統平衡  

(1)城鎮開發系統本身有可能實現投入産出的平衡。經過測算分析,長陽鎮建設開發實現自身平衡具有較大可能性。将鎮政府統籌的市政/公共設施建設成本、村莊改造成本、征地成本及其他成本,在鎮區可出讓的經營性土地中進行分攤,土地出讓參考價折合成樓面地價,平均約為1300元/平米。通過圖4可以看出,參考樓面地價占商品房售價的32.5%,可以保證合理的開發利稅,有可能為市場所接受。

 

                    圖4 長陽鎮土地出讓價格市場接受能力

(2)城鎮開發系統中,各利益主體能夠實現利益均衡。鎮政府通過投融資規劃對城鎮開發進行資金統籌,可以實現各相關利益主體的利益均衡,有利于城鎮開發系統的優化:

第一,農民的利益得到了保護。既改善了農民的居住條件,又通過集體經濟的經營獲得部分分紅用于生活補貼。

第二,政府履政能力得到了加強。通過明确鎮區16.5億元的市政/公共設施建設資金來源與回收方式,有利于鎮政府提供完備的城鎮公共設施服務,滿足城市運營的配套需求; 上級政府也可以得到大型基礎設施項目的建設資金,根據資金統籌,上級政府可以獲得土地出讓金及基礎設施建設費20多億元,能夠用于支持區域建設。

第三,村集體經濟獲得了運營資本。村集體獲得幾千萬乃至數億的土地補償費,可以用來建設門面房或進行其他投資,門面房的租金收入或其他投資收益由各村集體支配,能夠用于補貼轉居村民的水、電、氣等生活成本。

第四,開發商能夠獲得合理的利潤。根據第一财經日報公布的數據,05年上半年53家房地産上市公司的平均淨資産收益率為6.64%,折算成年率是13.26%,而通過上面的圖表保守分析,如果假定開發商開發-銷售周期為3年、自有資金為40%的話,其稅後自有資金财務内部收益率可以超過13%,能夠滿足市場要求。  

6 投融資規劃在城鎮開發中的地位與作用

投融資規劃是聯系規劃設計和城鎮建設之間一個不可或缺的環節,對于完善城鎮開發體系有着承上啟下的重要意義。具體來說,投融資規劃有以下四個方面的作用:

6.1 投融資規劃可作為落實、完善空間規劃的重要手段

從實際情況來看,很多好的規劃難以實施,資金是很重要的制約因素。地方政府作為城鎮開發管理者,通過資金統籌可以有效的安排市政/公共設施項目建設計劃、平衡各方利益,從全局出發落實區域規劃,優化空間結構,實現城鎮發展目标。

資金統籌與規劃設計、城鎮建設之間是通過信息的相互作用來實現相互影響、相互控制的。投融資規劃從資金角度對城市規劃的實施進行了分析、評價,可以為規劃的完善、修訂提供反饋信息,并直接為建設工作提供指引。

6.2 投融資規劃可作為政府規範建設工作的決策指南

政府必須規範化運作城市項目,才能做到規避風險,保證政府和公衆利益[4]

城鎮開發投融資規劃是政府規範操作的重要指南。通過明确各類建設項目的邊界條件,界定了政府在城鎮建設的角色,既為城鎮開發的市場化運作提供了決策參考,又為實際的招商引資提供了便利。投融資規劃在資金方面,無論是上級政府撥款,或是提供信貸擔保,亦或吸引社會或私人資本參與,提供了一個可循的操作指南。

6.3 投融資規劃可作為争取政府及各部門支持的參考

在目前的财政體制之下,區縣、鄉鎮政府可支配财力有限,很有必要争取上級政府在财政、政策方面的支持。2004年國家土地新政(即《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》)特别強調政府要嚴格依法行政,要按規矩辦事。在這種情況下,原有不規範的“土地财政”,需要進行透明化操作,在上級政府監管下運作。投融資規劃為上級政府的财政轉移支付提供了參考。

6.4為政府的土地開發和出讓方案編制預留接口

對土地一級開發中所包含的項目和出讓中應該分攤的成本進行分析,可以為後期的土地開發方案和出讓方案的編制提供參考, 從而使政府在城鎮開發中的統籌決策體系具有更強的操作性。


參考文獻:

[1] ] 張捷,趙民. 新城規劃的理論與實踐――田園城市思想的世紀演繹. 北京:中國建築工業出版社,2005.

[2] 李彬. 鄉鎮公共物品制度外供給分析. 北京:中國社會科學出版社,2004.

[3] 李偉. 調整項目管理模式, 良鄉高教園區步入正軌. 中國投資,2005, (5.)

[4] 金永祥, 等. 城市經營之大嶽方法. 北京:中國市場出版社,2006.



注:本文轉載自《系統工程理論與實踐》 2007年03期