用投融資規劃方法指導新城建設

文/張超 陳民

 

投融資規劃方法的基本原理

新城開發的投融資規劃方法,實際上是系統工程在新城開發上的應用。新城的開發和建設,是一個複雜的系統,從大的流程環節講,開發過程包括了城市的土地一級開發、房地産二級開發、各類公用設施和公共服務設施的引入等;從主體分類來講,涉及的主體包括一級開發商、二級開發商、市政府及市政府下屬的諸多職能部門、廣大的城市居民等;從政策層面,則涉及的内容更是紛繁複雜,包括規劃政策、土地政策、環保政策、财政政策、投資政策、稅收政策、各類基礎設施的建設規範、招投标法等。

這個系統實際上是由衆多相互聯系的子系統構成的,不可能由一個獨立的投資人包攬,在一個新城開發中,開發商選擇不同的子系統,投入産出模式也會不一樣。開發商能夠做好的,就是投入産出模式比較容易界定清楚、能夠出經濟效益的部分。其它一些子系統可能經濟效益不明顯,但社會效益很突出,這些事情就應該由政府來做。投資于新城開發實際上是在這個大系統中,選擇一個子系統由投資人來封閉運作,大系統的其它部分則成為這個子系統的外部環境。

投融資規劃方法的第一項工作,就是通過事權的劃分,将新城開發這個大系統中,應當由投資人運作的子系統劃分出來,事權說清楚了,子系統的投資産出模式以及與系統外部環境的關系就說清楚了,雙方的合作關系就能夠比較清晰,有利于建立一個順暢的合作機制。

 

投融資規劃方法的另一個重要作用,就是從風險規避和資金統籌的角度,指導規劃的實施。新城開發的最終成果,實際上是将規劃從紙面變成現實,新城開發不同于單個地塊的開發,風險要大得多,一是要面對很大的開發區域和投資量,二是涉及到各種不同性質的項目,先開發什麼區域,後開發什麼區域,每年開發多大的區域,各類項目啟動的順序等等,對于投資效率、融資模式、資金鍊的合理規劃,都将産生重大的影響。投融資規劃方法包含一套完整的規劃分析和财務分析模型,在投資人與政府之間建立的分工和合作機制的基礎上,結合新城的實際情況和對規劃的詳細分析,建立一套合理的開發時序,并運用财務分析模型對開發時序進行分析和調整,使投資人和政府對開發過程中,将要面對的投資強度、投資風險有一個清醒的認識,制定一套合理的财務規劃方案,以确保新城開發的順利實施。

投融資規劃方法的第一項工作,就是通過事權的劃分,将新城開發這個大系統中,應當由投資人運作的子系統劃分出來,事權說清楚了,子系統的投資産出模式以及與系統外部環境的關系就說清楚了,雙方的合作關系就能夠比較清晰,有利于建立一個順暢的合作機制。

雙方的投資範圍

根據淮南市山南新城的相關規劃,雙方在山南新城的首期合作區域,是一個以居住功能為主的新城區。

淮南市政府和中鐵四局在起草合作協議時,面臨的第一個問題就是中鐵四局的投資範圍應當包含哪些項目,由于規劃中涉及的項目類型很多,實際上邊界劃分的彈性很大。

結合各類項目的性質和在新城開發過程中對于實現城市功能的作用,我們将其分為幾個層面,一是面向單塊土地的一級開發工作和儲備工作,包括征地拆遷、七通一平,由投資人開發是目前常見的方式;二是在單塊土地一級開發基礎上,保障和提升整個區域開發基礎條件的建設項目,如公共水系、公共綠化等項目的建設,可以看作區域一級開發範疇内的内容;三是實現城市服務功能的各類公共設施和公用設施,如行政辦公、學校、醫院、郵政,供排水設施等,這類設施的建設和管理完全屬于政府的公共職能,難以市場化運作;四是二級開發工作,根據國家的法律規定,需要通過土地市場,由二級開發商實施。

基于上述的認識,雙方最終确定,中鐵四局的投資範圍确定為區域一級開發的内容,包括了征地拆遷、道路及基礎管網、部分水系及公共綠化的投資和建設。以此為基礎,雙方圍繞上述投資範圍建立合作機制。

合作協議對雙方建設計劃的共同約束

在确定了中鐵四局投資範圍後,合作協議的下一個重要工作就是要明确新城開發的計劃進度。

在上述的投資範圍劃分中,中鐵四局完成的是土地的一級開發,道路、水系、公共綠化的建設,這些工作的完成,使得城市土地具備了基本的開發條件,實現區域的基本成熟,但是新城開發不是單個地塊的開發,要使整個城市的功能走向成熟,還需要學校、醫院、行政辦公、郵電等各類公共設施的建設,才能使得投資人開發工作的價值真正體現出來,實現城市功能成熟的最終目标,而這些,是政府方面應當完成的工作。

另外,雙方的上述工作是需要相互配合的,一方面政府項目的建設計劃需要基于投資人土地一級開發工作的完成;另一方面,如果投資人完成土地一級開發工作後,土地不能夠及時出讓,或政府的周邊配套項目不能夠及時完成建設,則投資人投入土地一級開發的資金将産生閑置,不能夠及時産生效益,從而導緻資金成本增加。

 

因此,雙方在起草合作協議時,一方面利用投融資規劃方法确定投資人的投資深度和範圍,并制定投資和建設計劃;另一方面也在協議中明确了政府的工作要求和計劃。

這一點,對于樹立投資人的投資信心,并理順雙方下一步的合作,具有重要的意義。

雙方的合作機制

正如前面提到,山南新城的開發中,政府和投資人需要在各類項目和工作上進行對接,并且實施過程是長期的,這一合作過程中将遇到許多預見不到的實際問題,并且無法通過一份協議窮盡和解決,因此,起草合作協議必須要做的一項重要工作,就是要建立雙方的合作機制,通過合理的接口和機制來保障雙方工作的銜接。

傳統的城市開發過程都是由政府完全主導的,有的職能能夠通過市場化運作,交由投資人實施,有的職能則屬于政府行政職能,需要由政府完成。在淮南山南新城的開發上,區域的一級開發和部分基礎設施建設工作可以由投資人完成,但是投資人完成土地一級開發工作,需要與政府部門的各種職能進行對接,如土地、規劃、建設等部門,而且完成土地一級開發工作後,土地上的各類公共項目需要由政府相關部門實施建設,才能實現城市配套設施的完善,簡而言之,投資人實施的土地一級開發工作,是城市開發工作的起點和基礎,而政府的各項公共職能,則是投資人工作的外部環境,各個審批環節是一級開發子系統與政府公共職能這一大系統的接口和界面、政府完成各類公共服務設施的建設是這一子系統實現價值的必備條件,這一合作關系式雙方建立合作機制的基礎。

在這種認識的基礎上,雙方最終達成一緻,根據為整個項目建立的開發計劃,對雙方在各種立項、規劃、建設、審批、監督、共同驗收、資金回收等環節上,中鐵四局的義務和政府的支持工作作出了明确的規定。同時,合作機制的實現還需要配套的機構。為了實施山南新城的開發,淮南市政府專門成立了山南新城建設指揮部,下設土地、規劃、建設等各個政府職能部門。

而中鐵四局集團公司也專門成立了項目公司,配備專門的班子,與集團的其它工作相互分離,并就投資、建設、土地等各項工作成立了專門的部門,與山南新城指揮部的下屬相關部門對接。

雙方為了順利推進山南新城開發項目,以合同約定的形式成立開發協調機構,并就日常工作和重大事項作了事權劃分,分别成立了日常工作組和重大事項協調領導小組,以定期會議的形式解決銜接配合問題。

項目背景

淮南市是全國重要的煤炭産業基地之一,也是安徽省北部的中心城市之一。為解決老城區人口和居住密度過高的問題,打開城市的發展空間,2004年,國務院将合肥市長豐縣北部7個鄉鎮劃入淮南市。區劃調整後,淮南市政府着手開發淮南市山南新城。

中鐵四局集團作為國内知名的大型工程施工企業,業務範圍涉及軌道交通、高速公路、橋梁、隧道、城市道路、市政公用設施等衆多基礎設施領域。根據公司提出的戰略目标,中鐵四局集團立足于自身在基礎設施建設領域的豐富經驗和良好信譽,向建築業上下遊和相關産業方向拓展業務,特别是與基礎設施和房地産相關的投資業務。目前,中鐵四局已經在合肥市、淮南市成功開發了多個房地産項目。随着業務範圍的擴展,中鐵四局集團開始進軍城市開發這一更為綜合、前景廣闊的新領域,淮南山南新城項目就是中鐵四局集團進軍該領域的第一個項目。

2006年7月,中鐵四局集團公司與淮南市政府簽署了開發淮南山南新城的框架協議,由中鐵四局開發山南新城一期約10平方公裡面積。同時,雙方均認為有必要在框架協議基礎上,起草一份更為詳細的投資合作協議,确定雙方在開發過程中的權利和義務。

但在起草協議的過程中,雙方在分工、投資人的投資範圍和深度、合作機制、項目融資等多個問題上産生了分歧。究其原因,雙方均認識到,新城開發是一個複雜的系統工程,有必要對整個項目進行系統的分析和規劃,才能夠使雙方統一思想認識,建立順暢的合作機制。

因此,中鐵四局集團經過多方了解,聘請了在新城開發方面擁有豐富經驗的北京大嶽咨詢有限公司、應用投融資規劃方法對山南新城的開發工作進行分析,以指導山南新城項目的合同管理,包括合同的起草和實施。

解決投資和融資問題

項目融資問題

在本項目的融資問題上,雙方曾有過較多的争論,投資人認為自身在本項目的融資上,應當采用項目

融資方式,以項目本身形成資産作為融資擔保,而不應由股東進行融資擔保。而政府則希望在本項目上,中鐵四局集團為項目提供擔保。

實際上,我們應當從雙方的共同目标上來尋求這個問題的解決辦法。新城開發項目投資額巨大,投資周期比較長,資金鍊的斷裂将導緻開發工作的停滞,因此政府希望投資人有充分的投資和融資能力,保證投資進度的實現;而從投資人角度來講,如果資金鍊斷裂,自身的投資收益也将受到損失,還面臨違約的風險,因此,也不希望在融資問題上出現差錯,同時,由于投資和融資額巨大,股東如果為項目提供擔保,則失去了成立項目公司的意義,面臨長期的或有風險。

因此,為了解決這個問題,我們建立一套财務評價模型,根據項目可能的開發計劃,充分評估項目的投資和資金回收情況,分析項目可能需要的最大融資額度和需要配備的資本金額,在此基礎上,與政府和金融機構共同制定合理的開發計劃和融資計劃,使雙方的目标都能夠得到實現,最終雙方同意采用項目融資方式解決本項目的融資問題。

資産權益和融資擔保問題

為了完成項目融資,銀行需要以投資人投資本項目的資産作為抵押,并需要對投資人回收的資金進行

監管。淮南新城的開發上,投資人投資的對象是土地一級開發,一級開發工作完成的土地是一種比較特殊的資産,其所有權屬于國家,而使用權尚未經過土地市場出讓,也不能歸屬于投資人,因此,雙方在探讨合作協議時,政府最初不同意将本項目土地一級開發完成的土地用于投資人抵押。但是,這樣投資人實施項目融資則帶來了困難。

實際上,根據雙方的約定,土地出讓後,政府将返還一部分土地出讓收入給投資人,以彌補投資人的投資成本和回報。也就是說,投資人擁有土地的部分收益權,因此,這部分權益是理應由投資人用于項目融資質押的。

這個問題解決後,又涉及到在操作中如何實現的問題,由于土地資産的特殊性,土地出讓收入是由土地受讓者直接上交給土地部門的,并不直接交給一級開發商,導緻銀行無法直接監管項目的資金回收。

因此,在項目融資問題上,政府必須要基礎充分的支持才能夠完成融資工作,一方面,政府應當允許投資人将土地收益權用于融資抵押,另一方面,政府需要允許金融機構對于土地出讓收入的支配流程進行監督,才能夠真正滿足金融機構對于資金回收安全的要求。

小 結

中鐵四局集團與淮南市政府在山南新城投資建設上的合作是一次創新性的嘗試,特别是投融資規劃方法的引入,對充分發揮雙方的優勢,提高城市開發的成功率,起到了十分積極的作用。經過近一年時間的共同研究,中鐵四局集團與淮南市政府已經就淮南山南新城開發的合作條件基本達成一緻,雙方正在就下一步的具體工作進行協商,相信在不久的将來,這一合作的積極成果即将顯現。

 

 

(注:本文發表于《中國投資》2007年7月,作者張超系原中鐵四局集團投資管理有限公司副總經理;陳民系以太坊行情最新總經理)