不要用錯誤的期望毀了海綿城市

原文載于:人民網-房産頻道


編者按:時隔18年後的2016年,洪水再次肆虐神州,南方城市大量浸泡在積水之中,今日繁華大都市武漢重成澤國。7月7日,有一批批的“好事者”們在“大頭針PPP”問答平台上提出了一系列問題,以期将憂國憂民的輿論民情引向專業化思考:

 夏季到南方來看‘海’,城市内澇如何破?——剛剛進入6月,江西、湖北、重慶、貴州等省份連遭強降雨,南昌、武漢等陷入‘内澇成海’的尴尬。年年暴雨,年年内澇,大雨之下,城市緣何變得‘小肚雞腸’?海綿城市建設何時呈現功效?

大頭針PPP”是PPP領域的專業問答平台,已經聚集了一批高水平的專業人士。這個問題一提出來,短短兩三天時間裡便有了十餘條回答,表現出優異的思考能力、犀利的洞察力和多元化的獨立專業視角。我們欣慰,洪澇面前,不再隻有埋怨,不再隻有牢騷,不再人雲亦雲,不再一味陷入悲痛、憤怒和廉價的感動。讓我們來聽一聽他們的精彩評論,感受他們在滔滔洪水面前的理性光輝吧!

 

濟邦咨詢餘凱鋒:海綿城市不是包治百病的萬能丹藥

輿論針對武漢洪澇災害議論較多的是海綿城市,大多數人質疑海綿城市花了那麼多錢為什麼在洪澇災害面前如此“不堪一擊”。這個誤解是基于對海綿城市的了解膚淺。上海濟邦咨詢公司的餘凱鋒專門針對海綿城市作出了三點回答:

一,海綿城市是一個很好的理念,但不是包治百病的萬能丹藥。比如應對今年這樣的罕見暴雨,加大城市建設投入從技術上也許是可行的,但成本呢?我贊成海綿城市規劃設計建設均應當适度超前,但應當在财力可承受範圍之内。應對極端自然災害,政府提高應急管理能力可能更重要。當前輿情洶洶的情境下,決策者更要頂住壓力,避免盲目大幹快幹。

二,海綿城市建設需要也适合采用PPP模式。海綿城市作為關系人民群衆生命财産安全的公益項目,需要也值得加杠杆,PPP模式是其理想的融資方式。海綿城市的關鍵更在于規劃設計及後續運營維護,社會資本更能發揮其優勢,較易實現全生命周期的成本節省。此外,海綿城市建設PPP模式的核心是按效付費,按效付費是兩批試點城市申報時的特别要求,國家在推海綿城市建設時,也希望各地在機制上有所創新,提高資金使用效率,把錢用在刀刃上。

三,當前海綿城市建設存在的一些問題。2013年以來,海綿城市的熱度一直不減,但問題也層出不窮。不少地方将一些項目拼湊起來冠名為‘海綿城市’,對于地方政府,需要獲得中央補助,對于社會資本,資本市場需要概念。相信不久’海綿城市多少億花在哪裡’之類追問會見諸報端。

 

史小輝:不能寄予海綿城市過高的防災期望

史小輝先生是2015年8月15日第二十六期“城市中國沙龍”的負責人。在那期以流域治理PPP為主題的沙龍上,有水利專家放炮:“一個城市内部能談“流域治理”嗎?海綿城市建設能解決流域治理問題?”把流域範圍的水的問題,寄希望于在城區建設“海綿城市”來解決,這是花99%的錢用在1%的面積上。“

時隔近一年後,面對洪澇災害,史小輝對海綿城市問題顯然有了更加清醒的認識。他在平台回複說:

海綿城市對水的‘滲、滞、蓄、淨、用、排’功能,大緻分為三層:生态環境、資源利用和防洪排澇。水的‘利用’是第一位的,其次是水生态和水環境,最後才是排水防澇。海綿城市是個好東西,不能讓它背武漢洪澇災害這個黑鍋而毀了它。

城市的安全保障主要在排水功能,尤其是極端降雨情況下的順利排水。城市實現順利排水,一方面需要城市排水管網的管徑設計留足冗餘量,一方面需要城市管網系統的布局要合理,同時要流域大的排水體系支持。城市管網問題由來已久,建國後城市管線設計等級較低,後來城市的排水标準不斷調整,‘不兼容’問題是主要問題。而且城市規模不斷擴大,次管變主管,設計時的流量早已超過,更不要提根據峰值留足冗餘。海綿城市包含的排水的問題,就需要站在水利和流域水安全的角度分析和解決問題,不能單純地希望用海綿工程畢其功于一役。

城市排水服從于流域排水體系。武漢的排洪能力差是天然缺陷,曆年洪峰來時,武漢三鎮洪水已沒過江堤,而江堤更是高出地面數米。流域内排不掉,水隻能淤積在武漢市内。在這種極端情況下,任何何種海綿都早已飽和,因此,海綿實際上從來都是與洪澇災害無關的。解決洪澇問題的根本,一方面得靠長江上下遊的‘削峰’,另一方面也隻能做好這種極端情況下的防災減災措施,保證城市在極端情況下的正常運轉。

小流域又服從于大流域。三峽工程相關人士針對公衆對三峽工程在洪水中作用有限時表示:‘長江上遊及支流共有上百個水壩,彼此間互相不管不問,平時各攔各的水,事急臨頭各放各的水,最後可能都得由三峽來埋單。且三峽本身也存在這類事急臨頭不得不開閘狂洩的可能。’可見,‘削峰’問題不是武漢一個城市所能解決的,這是長江流域水利系統管理的問題。

98年至今,長江沿線多少當年的農田變成了今天的城市,多少上千年來都不适合建築的區域在房地産市場的高歌猛進中成為了城區!所以也不難理解,為什麼本次洪峰沒有98年大,财力物力和技術早已今非昔比,影響卻不比當年小。所以,在厄爾尼諾周期性氣候的背景下,在長江沿線密集暴雨,各地都在洩洪的情況下,淹沒或者說部分區域經常性淹沒将成為常态。除非拆掉部分建成區恢複成自然狀态,否則洪水對人的影響将如影随形。所以做好這種極端情況下的防災減災措施,保證城市在極端情況下的正常運轉,是城市最理性的選擇。如日本的在地震情況下的常态化培訓和應急措施起到了最小化減輕損失的作用。歐洲多瑙河邊的發達城市尚不能規避洪水泛濫,中國長江下遊城市也不用将其視為恥辱。做好防災預測,提前做好減災準備,度過每年幾天的極端氣候,城市也才能在有效組織下變得更加秩序和安全。

關于武漢下15個東湖能否扛得住,這是海綿城市對地表徑流總量的控制問題。海綿城市可能更适合廣大缺水的北方城市,因為水資源不夠用,首要的是‘用’;而南方城市水資源普遍富餘,首要的是‘排’。南方城市地表徑流量很大,地下水層含水率如何、可蓄水率如何,要因地制宜的分析,不能簡單的通過海綿申報體系上60%~90%的簡單五檔來設定當地的指标。

建好海綿城市,要從城市本地出發,從水安全防範、徑流控制利用、水生态保護和水環境建設的多維度,分層級逐一論證,逐步落實,不能簡單化考慮問題,讓單一的解決方案解決很多複雜問題。這樣的海綿城市才能不背黑鍋,不成為笑話。

 

KEVINWJ:海綿城市建設不能冒進

這個網名為KEVINWJ的作者,在大頭針PPP問答平台上非常活躍,他不願意透漏自己的真實姓名,他說保持這樣一種身份,有利于自己客觀思考,他說他是理性的人,不會因為不用真名而對自己的言行不負責任。我也就尊重作者的意見,摘錄其比較有意義的回複如下:

中國的海綿城市從落實頂層設計方面出現了一些問題,比如《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》(國辦發〔2015〕75号)中指出總體工作目标是:‘通過海綿城市建設,綜合采取“滲、滞、蓄、淨、用、排”等措施,最大限度地減少城市開發建設對生态環境的影響,将70%的降雨就地消納和利用。到2020年,城市建成區20%以上的面積達到目标要求;到2030年,城市建成區80%以上的面積達到目标要求。’其中的‘70%降雨就地消納和利用’,這個數字要求和計算方式都不科學。根據世行專家的研究,中國城市最能實現海綿城市的地方并不在長江流域,長江流域地面滲水性并不強,地質土壤性質與高程分布造成了海綿城市建設的難度會很大,在達到70%的數據必須從地面地上全面進行改造升級,這是個系統的工程,并不是設置一些公園、鋪設了一些滲水磚建造了幾個森林或者人工湖就可以滿足的。同時在統計上怎麼計算70%,也存在不科學的地方。一個城市要建成海綿城市必須要從廣泛的調研中得出設計方案,這個周期很長,而且要做細,目前從時間上看很難考慮多成熟。2030年達到80%以上的面積達标,意味着新城區的全面建設,和老舊城區的推翻重建,這些在後來的實施方案中都不敢提出來。我看過數十份海綿城市設計方案,大多數都不太系統和科學,充其量設置幾個海綿體而已。

我再解釋一下南方看海的問題,拿武漢舉例。武漢市投入130億元做海綿城市,網上有消息稱有官員曾經誇下海口說‘一天下15個東湖也不怕了’。這句話很誇張,我們首先應該計算一下東湖的蓄水容量,然後對武漢海綿城市的納水與排水容量也充分掌握,最後進行數學計算,如果能得到15倍才可以。我不知道這個官員是否真的搞清楚這些情況,即便搞清楚了,也要考慮,在過去的五年多時間裡,武漢市的城市建設快速推動,工地面積在整個城區面積中占比很大,市政溝渠管網與排水設施遭到破壞的程度也很大,有些工地還沒有竣工,有些新的工地又陸續累加了破壞影響,這些現象本身就給城市排水造成了不利影響,再加上本次降水時間和周期都很長,降水量也比往年大,各種因素的共同結果造成了武漢城市的排水差、低窪路段給水嚴重、城中湖湧現、城市基礎設施淹水嚴重等後果。如果綜合考慮這些問題,可能就不會有埋怨說還會看海了,官員也不會做不科學的表達了。

海綿城市的系統工程從目前的市場環境上看,引入PPP模式是很有必要的,無論從資本、技術還是長遠運營來看,都能将共同的責任分配到政府與社會雙方。簡單通俗而言,一個城市的好壞,除了看老天爺的配合,更要看政府和社會各界的共同配合。

在2015年國務院通知下發後不久,我們的各個省市積極響應号召,在今年4月份前,至少有16個省份陸續制定出台推進海綿城市建設實施意見。其中,比較積極的例如成都、武漢等多個城市分别計劃1至3年内投資超50億元推進海綿城市建設,從投資上對海綿城市進行了傾斜,不可謂不重視。同時,在這十多個省份出台的建設意見中所提目标,基本與國辦指導意見中的一緻,但也有少數地方較之略高。如天津和山東比較積極和大膽創新,提出要将至少75%的降雨實現就地消納和利用。我看到這個數據着實替他們捏了把汗。山東的青島我還是了解一些的,号稱不會被淹的城市。因為曆史原因,城市排水系統一直都被傳頌很好,設計科學、施工質量好以及系統排水性強等優點,但青島能否到就地消納利用70%也沒有數據支撐。在山東全省,除了位于膠東半島的濱海城市青島以外,還有很多内陸城市,這些城市如何能達到75%呢?

 在世行的項目庫中跟山東相關的項目很多,其中大部分是都是關于健康與水資源和農業灌溉的項目。因為項目的緣故我參加過一些課題研究,得知下面的一些信息:(1)山東本身是缺水的地方,所以需要加強灌溉項目,留住水資源;(2)濟南的地下水資源流失很嚴重,地下基本成為一個漏鬥;(3)山東的地質層和中國華北很多地方都差不多,在世行研究中,70%的可能性也比較小。如果因為前兩個原因,政府需要大力挽救水資源,我認為這種精神是可取的,也是值得贊揚的,但如果僅僅因為這些原因,就敢大放豪言達到75%的指标,我覺得也有些沖動。翻開地圖,看看濟南、濟甯、濰坊等城市内的水體數量,基本不多,跟南方城市比較要少的多,森林覆蓋面積也不太大,我很困惑這個城市要如何達到75%的指标呢?難道因為降水量很少,所以敢這樣說?如果是這樣,新疆和西北的一些城市應該是100%才對。因此我認為這些政府官員的思考出現了問題,至少從後面的實施方案中看不出能滿足75%的指标。

湖北有個别名叫做‘千湖之省’。是怎麼來的呢?除了原本的河流沖積原因,更多是曆史長河中人們的辛勞所緻。在毛澤東時代,湖北也曾經大規模建造湖泊,一度有1000多個。這些湖泊後來慢慢有些數據上的變化。從個數上看,目前面積大于0.1平方公裡的湖泊為958個,比上世紀50年代的1106個略有減少;從面積上看,但現存的湖泊面積為2438.6km2,隻有上世紀50年代的34%;湖北全省大于1平方公裡以上的湖泊為217個,比上世紀50年代的522個減少了一大半。境内湖泊主要分布在江漢平原上。面積百畝以上的湖泊約800餘個,湖泊總面積2983.5平方公裡。面積大于100平方公裡的湖泊有洪湖、長湖、梁子湖、斧頭湖。

 整個水環境的破壞,造成了湖北在洪水中的承受能力也被破壞了。我們知道,大禹治水在于‘疏浚’,放棄了鲧的‘堵塞’法。其實,湖北的一千多個大湖泊,正是在長江流域起到了堵塞的作用,這個作用也是通過疏浚的方式完成的。長江經過三峽的狹窄區域之後,到了湖北的宜昌以下至秭歸和荊州,流域截面變大,一直到武漢江夏和鄂州一帶,進入到各個湖泊之中,這一整套堵塞和疏浚系統,曾經幫助了長江中下遊的更多省份,所以有句話叫‘中國防洪看長江,長江防洪看湖北,湖北防洪看荊鄂’。但因為湖泊數量和面積的不斷減少,長江的防洪壓力隻會越來越大,這些還真不是海綿城市能解決的。非城市區域的生态系統被破壞了,一切都會随着影響。

那麼究竟怎樣來通過建設海綿城市來解決南方城市‘看海’的問題呢?

首先,我們不能有通過某一個城市發展海綿城市的計劃就解決所有問題的想法,至少不能過于依賴。也就是說建設海綿城市能否解決‘看海’問題,是需要系統規劃和設計的,如果海綿城市建設的深度不夠,設計的層面不全,系統解決問題的層次不夠,即便是達到了設計層次的海綿城市,也不一定能解決看海問題。這一點從目前國内多個省市的海綿城市設計方案和事實情況也都印證了。

其次,建設海綿城市應該基于各方資源的現狀水平。比如一個老城區,排水管網設施都不齊全,排水體制都不分開,每家每戶的水井(個人取水水源點)設置,這樣的現狀區域,要徹底建成海綿城市,就必須重新布局,翻修重建。同樣,很多高樓大廈地基深厚,有的甚至阻斷了地表水流動,形成了低窪地帶,在這裡如果沒有蓄水設計,就會變成海的模式。同樣,很多道路排水系統也不完善,低等級公路以及不斷的城市建設,造成了道路曆史更替,形成一條道路幾個設計幾個排水系統幾個層次的平面與立體交錯模式,這條路如果要建成系統的排水設施,幾乎是要重新建設的。再比如許多街道硬化,都不是滲水性材料,這也是需要全面更換的,這種更換要從表面到土壤層的更換。以上這些涉及各種建築物、各種監管部門、各種施工标準,這些都依附在各種資源之上,要想改變,必須摸清楚現狀。

 再次,建設海綿城市,要從政府層面管理,而不是交給哪一個部門,它涉及所有的部門協同管理,涉及城市所有的設計與理念的推動,對政府治理城市的能力要求很高,這是目前政府急需補課的地方。

 最後,建設海綿城市,要尊重科學,無論從頂層設計、方案、具體實施設計和策劃、績效框架與施工技術等各個方面都需要不斷的驗證和反複的推敲,需要做試驗,需要統籌,也需要反思,隻有這樣的科學态度,才是建設海綿城市的基礎。

 

編者:借洪水之力,推動國家治理現代化

也許有人會埋怨18年了我們的抗洪能力為什麼還是這麼差,除了用人民子弟兵的血肉之軀和沙袋就沒有别的辦法?也許會有人氣憤洪水又沖出了那麼多豆腐渣工程!也許會有人曝料武漢多年來靠收“巨額罰款”縱容房地産開發商填湖造地,導緻蓄洪排澇能力降低……但換一個角度看,我們赫然發現:我們這個民族的群體思維方式已經大大改變,開始學會了反省,學會了讨論和交流,學會了多元角度看問題,理性思考辨是非,不再人雲亦雲,不再一味陷入巨大的悲痛、憤怒和過于廉價的感動情緒之中。

幾十年來,我們走得太快,以至于很多事情隻顧幹顧不上思考,很多知識來不及消化,很多東西造得不那麼精緻。李冰父子建設都江堰的前期規劃準備工作就用了七八年,結果造福一方兩千多年了。現在我們的工程快是快了,經典卻沒了,往往經不過一場洪澇的檢驗。

既然災難已經發生了,就要把這一課上好,讓“學費”交得值。世界各國的重大立法進步以及立法之後得以實施,都是重大事件推動的結果。海綿城市、排水系統,綜合管廊等,都是城市的“良心”,在沒有重大災害發生的“和平時期”,本來就發展動力不足:中央高度重視,地方政府可能就隻是一般重視;地方政府一般重視,到了社會可能就是不重視。當然,也完全可能反過來。形成共識需要借助具體的事件。而自然災害、突發事件固然代價慘重,但客觀上對政府和民衆的沖擊,是常規宣傳手段很難達到的。既然自然災害很難避免,“學費”反正是要交,那就要借助自然災害和突發事件做足文章,反思、分析、研究、讨論、改進……

應對災難最難得的是反思的能力,因為這需要否定自身的極大勇氣。過去我們過窮日子過久了,可能養成了一些有局限性的思維習慣和觀念意識。比如,以前我們城鎮化率低,洪澇災害在城市的影響人數還相對比較少。但現在城鎮化率已經超過50%,産業在城市的集中程度更高,城市内澇給社會的沖擊和損失就更大了。

災難是大自然對人類的懲罰,也是對人類的教育。一個國家和民族的警醒常常就是在災難的巨大的沖擊下發生的。但是,多難不會自動興邦,災難的後果取決于人對待災難的态度和思維方式。從這次洪澇災害引發的思考和讨論中我們欣喜地發現,已經有很多人開始深入的、長遠的思考。

 

(編者系中國系統工程學會常務理事,北京榮邦瑞明投資管理有限公司董事長)