兩點着力,萬衆創新——關于“兩點一面”的PPP政策建議


(原文載于人民網)


李克強總理在2016年政府工作報告中提出“完善政府和社會資本合作模式”。那麼PPP該如何完善呢?筆者認為,國家一個時期以來的PPP政策,主要是在一定範圍的“面”上着力,做了不少普及、規範和引導的工作,僅從掀起的PPP熱潮的熱度和廣度來看,成效不能說不顯著,但PPP發展在政策上的關鍵着力點尚需調整。

抓“點”放“面”才符合供給側改革的精神

好的政策從來都應該先找到事情的關鍵點,抓住關鍵點就是抓住了“綱”,綱舉則目張。張開兩手去抓“面”,是眉毛胡子一把抓,不可能有好的效果。

2015年以來的PPP政策很重要的内容之一是以示範項目類别的形式開了一個正面清單,意味着凡屬其類的項目,均可以采用PPP模式。正面清單對政府的的好處是完全可控,即社會資本能進入哪個領域,感覺哪個領域條件成熟了,就放開哪個領域,政府完全有主動權。缺點是對應的,政府有了完全主動權,社會資本就隻有“被動權”了:政府放開的領域社會資本未必有興趣,社會資本有興趣的領域政府遲遲不放,PPP釋放公共産品生産力的作用大受局限。雖然正面清單目前為止仍在不斷擴大,但擴大也突破不了正面清單固有的局限性。

PPP并不是一個行業,而是一種方法體系,可以适用到極大的範圍,大到什麼程度,目前誰也不知道,怎麼可能列一個清單就能管得住呢?再進一步追問:公共管理要創新,PPP要發展,為什麼一定要先“管得住”,而不是先鼓勵探索呢?這樣去想,正面清單政策就顯得十分被動,完全談不上政府在“推動”PPP完善和發展。從哲學的高度和創新的角度看,創新就是向人類未知領域的不斷突破,既然是未知領域,對其必然一無所知或知之甚少,怎麼可能做到突破尚未實現,就能先“管得住”呢?這和中央關于供給側改革的精神及建設創新型國家的戰略導向是格格不入的。正面清單政策用于抓個别問題尚可,用于發展PPP這件涉及範圍廣泛又亟需全面創新的事情,則清單再大也不會有“夠用”的時候。事實上,正面清單已經成為阻礙PPP領域“萬衆創新”的瓶頸。

法的精神也要求政府放“面”守“點”

國家治理主要通過兩種手段:立法手段和行政手段。其主要區别是:法律管得少,是底線,但權威性、強制性強;政策更靈活,是方向,一般不強調強制性,而強調指導性。成熟後、常态化的PPP管理應當以立法手段為主,但當前尚未達到,仍以意見、辦法、指南等行政規範性和指導性文件為主。在這個階段,雖然成文法律尚未出台,但政策要為PPP法律作好理念和經驗上的準備。

法的精神是現代法制社會的基石,它要求約束政府權力,保護公民權利;政府的行為準則是“法無許可不可為”,公民和法人的行為準則是“法無禁止則可為”。為社會資本能進入的領域開列正面清單嚴格上說是不符合法的精神的,至少不應成為PPP立法的主要經驗。正面清單應當主要适用于政府,即限定政府的職能權限,凡法律明文規定政府有的權力政府方能擁有,法律明文規定允許政府權力涉入的領域政府權力方能涉入;負面清單則宜用于企業和個人,隻要不涉及法律禁止的領域和行為,則可自由進入和行為,禁止越少,越有利于創新。

即使姑且承認正面清單的某種合理性,目前PPP政策賦予地方政府的權力也過大,企業的權利被大大壓縮:在正面清單範圍内,地方政府“可以”采取PPP模式,亦“可以不”采取PPP模式,而社會資本則隻有在此清單内選擇的權利。政府在選擇PPP合作夥伴的随意和“任性”,實際上是不守信用的行為,這是社會資本投資面臨的最大的不确定性,這樣怎麼可能培育好PPP市場呢?目前的一些所謂探索做法使得PPP完全淪為任政府呼之即來,揮之即去的工具,政府的權力沒有被關在籠子裡,企業的權利反倒被關了進去。這種政策理念将來如果注入到PPP法律基因中去,後果是十分可怕的。

立足兩點,盤活大局

PPP大發展的條件已經成熟,社會資本摩拳擦掌,各方面也都已經積蓄了相當大的發展勢能,就是目前政策的着力點始終未找準,約束了社會資本創造力的釋放。筆者也理解政府制訂政策時的苦衷:着力點下落不明,自然投鼠忌器。一旦發力不準,會是什麼後果?可見,PPP政策的實質性進步,關鍵在找到着力點。

那麼,着力點到底在哪裡呢?

如前分析,國家政策從管“面”入手是不恰當的。政策和法律有兩種基本導向:一是從正面明确規定“必須”怎樣做,引申開來就是規範某些行為;二是從反面明确“禁止”怎樣做。這兩者都隻适用于高度成熟的領域,法律建立在對規律的充分了解和把握基礎之上。除此兩點以外的,是留給社會和市場的廣闊自由空間,可以不管,不作任何規定,這是“空”和“無”的大智慧;也可以擇其重點,明确鼓勵某些領域和行為,如果判斷準确,這也不失為“有所為”的高明。在PPP這件事情上,除了有限的“必須”和“禁止”兩點以外,政府最迫切要做的事情,也是PPP當前的工作重心應該是盡可能地鼓勵社會資本廣泛探索,積極創新,向無限的未知領域進軍。概括地說,就是堅持守住兩“點”,激活一“面”。

“必須”和“禁止”這兩個基本點主要靠法律去守護。PPP當前的基本情況是,社會資本通過二三十年的實踐探索,已經在公路、市政設施、軌道交通等一部分領域成熟起來,在這些領域,PPP幾乎已經是約定俗成的慣例,完全可以放心大膽地規定:在這些領域中的某些性質的項目,必須采用PPP模式。這也是一種正面清單,所以,這個清單絕對不能太大,更不能無限擴大。隻管住幾個必要的關鍵領域,減少地方政府的迷茫和随意性,同時減少企業決策進入的不确定性風險就可以了。另外,還有一些領域,比如某些國防工程、涉密工程,可以規定禁止社會資本進入,禁止采用PPP模式。除此之外,凡目前不能證明對國家有害、威脅國家安全和公共利益的領域,都應對社會資本全面開放。

激活PPP有可能發揮作用的所有領域這個極其廣闊的“面”是PPP發展的急中之急,重中之重。政策比較靈活,指導、鼓勵和規範皆可,主要優勢在對“面”的鼓勵和引導。建國以來重要而成功的政策,多是鼓勵性、指導性的,如改革開放初推廣的包産到戶政策。但政策鼓勵隻能是抓重點,不可能全面鼓勵。市場和社會的創新方向也總難預料,很多創新無法事先确定方向後再鼓勵,最好的辦法是“放”,給予自由。如在交通領域,社會資本通過商業模式創新推出的滴滴出行、定制班車、微型公交等具有公共産品、公共服務性質的産品和服務,表現出強大的生命力,給人們的出行和生活帶來了極大的便利,做到了政府從來沒有做過甚至沒有想過的事情。如果政府能夠收縮政策監管面,有效約束政府權力,市場和社會必然會迸發出難以想象的創造力。

綜上,“必須”和“禁止”這兩個“點”重在“管”,PPP所有可能發揮作用的領域這個“面”重在“活”。在管住“兩點”的前提下,激活社會資本積蓄已久的巨大創新活力,PPP發展“萬衆創新”的繁榮局面才能迅速形成。


(作者系以太坊行情最新總經理 陳民)