城市運營項目過度PPP了嗎?

2016-02-24 榮邦瑞明  陳民 (原文載于高策地産研究院)


導讀

城市運營PPP項目中,政府和城市運營商各自扮演什麼角色才不至于導緻過度PPP?今天我們特别邀請以太坊行情最新的陳民總經理來為大家進行解讀與分析。


城市運營是近幾年逐漸熱起來的一個新概念,指的是把一個區域的城鎮化過程當作一個整體項目來投資和運營,這個領域的投資企業也把自己稱作城市運營商。

與地方政府在區域發展上開展長期投資合作,需要說清楚的事情頗多,也特别需要規範的契約來支持這種長期合作,于是PPP概念一經中央層面推廣,立刻受到了城市運營商們的重視,都希望把自己的項目納入PPP的規範管理之下。

但在現實工作中,由于PPP概念實際上是舶來品,又是一個在既往實踐中總結出來的方法,在面對中國城鎮化的新形态時,原本套用在單體基礎設施項目上的方法論,解釋力難免不足,于是便對片區開發型的城市運營PPP項目,有了很多質疑,其中最典型的就是認為城市運營項目比起單體的BOT項目來,企業承擔的工作要多得多,政府讓渡的利益也更多,因此這種項目過度PPP了,地方政府将太多的政府職能交給了企業去做,因此不符合PPP的精神,甚至認為不是PPP。

在過去一年的PPP服務工作中,多次遇到地方政府和企業希望我們能夠幫他們說清楚甚至是論證清楚這個問題,也促使我重新進行思考。


• 城市運營商比單個基礎設施項目投資商多幹了什麼

既然城市運營項目上,企業做的工作比單體基礎設施項目多,從而容易引起過度PPP的擔憂,那麼我們不妨來做個比較,從比較中找引發擔憂的具體問題。

政府負責服務質量和價格的監管,企業負責項目投融資、設計、建設和運營服務,這是單體項目上政府和企業之間分工的常見描述。

城市運營項目上,企業的權責範疇,通常包括一攬子基礎設施項目的投資和建設,在每個具體項目上,與政府之間的合作關系與上面的類似,多個項目的簡單加總并不産生質變,因此這部分我們略過。

那麼導緻一攬子項目和單個項目産生質變的是哪些工作呢,或者說企業還要做些什麼才能算得上城市運營商而不是打包基礎設施項目的投資商呢?通常來講,有三方面工作要做:

一是規劃的編制或者優化工作。城市運營商本質上是在幫助政府将規劃從紙面變成現實,因此規劃的好壞很大程度上影響了實施的成效,好的城市運營商通常要在規劃編制的早期階段就開始介入,将自身的經驗和運營理念融入到規劃成果中去。

二是投資計劃的制定和動态管理工作。投資計劃如何安排,影響的是一個區域的開發時序問題,決定了一個區域發展的價值提升路徑。投資計劃制定的好,就可以用相對較少的投入實現更快的價值提升,制定的不好,可能出現公共服務設施供給跟不上發展需求,甚至是吃了肉沒啃骨頭的問題。

三是産業的導入工作。地方政府之所以願意引進城市運營商,很大程度上就是看重企業的招商營商能力,希望借助企業的力量能夠吸引來和孵化出更多的優質産業,保證區域的可持續發展。

這三件事兒交給企業做,是城市運營項目與單體基礎設施項目在政企合作分工上最主要的區别,過去這些工作都是政府主導在實施的,現在交給企業,是不是過度PPP了呢?


• 跳出僞概念的陷阱

過度PPP這頂帽子頗大,政府将過多的職責交給了企業去做的潛台詞就是政府缺位,這導緻地方政府在引入社會資本去做城市運營的時候,産生了猶豫,我到底做的對不對,萬一哪一天“政府缺位”的帽子扣到我頭上怎麼辦?要說清楚這個問題頗為困難,讓地方政府和城市運營商們自證清白,實在缺少理論依據。

要說清楚這個問題,看起來是一個技術問題,前提就是要劃清楚在這種區域開發項目上政府和企業的邊界,但本質上是一個政府治理邊界到底在哪兒的問題,因為要說清楚怎麼劃合作邊界政府就是不缺位的,或者怎麼劃合作邊界政府就是缺位的,那麼就需要說清楚“最小”的政府是什麼樣子的,隻要在PPP項目中,城市運營商的權利沒有侵入到“最小”政府的職權範圍之内,我們就可以确信雙方在合作上是沒有過度PPP的。

但是“最小”的政府在實踐上是一個僞概念。首先我們目前的地方政府顯然不是“最小”的,從計劃經濟向市場經濟轉變以來,我們一直在強調更好的發揮市場在資源配置中的決定性作用,地方政府的管理邊界在不斷縮小,但是離“最小”顯然是有差距的,或者說“最小”應該是什麼樣子的,沒有人能給出具體而标準的答案。

其次地方政府的管理邊界也不是一成不變的,去年中央發布了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》,随着梳理和發布工作的推進,我們前所未有的對地方政府的權力清單和責任清單有了清楚的認識,讓我們大緻能看到當下政府的管理邊界,但是清單本身也是動态管理的,說明我們的地方政府管理邊界也在不斷的變化,并且在某些方面可能變大,而不是一味的變小。

所以我們相信對于城市運營項目可能過度PPP的質疑,不應該是一個理論上是非的問題,而是來源于對于地方政府引入城市運營商的實踐過程,如果操作不當可能産生不良後果的一種經驗上的感知和擔憂。

既然如此,我們不要在糾結在概念上的是非問題,還是從實踐出發,研究如何做的問題。


• 政府在城市運營項目上到底要管什麼

那麼政府在城市運營項目上管什麼才算不“缺位”呢?或者說,怎麼管才能防止不良後果的産生呢?簡而言之,我們根據多年的實踐經驗,針對前面提到的城市運營三項主要工作,總結出三條基本原則。

一是規劃制定上管好功能平衡。規劃是一個區域發展的藍圖和依據,規劃好不好最終一定是要接受市場檢驗的,交給真正負責投資的城市運營商來進行編制或者優化,與誰投資誰承擔市場風險是吻合的,但是市場容易産生急功近利的心态,因此政府要管好的,是滿足長期公共服務功能的設施不能缺失,規劃功能上要注重平衡性,在合作管理中政府要提出具體的底線要求,在規劃審批上不能含糊。

二是投資上管好财政與企業的關系。城市運營商投資的基礎設施、公共服務設施和土地,最終都要與财政發生結算關系,地方财政傳統上隻管短期的收支平衡,管的是現金流,但是在城市發展上,規劃功能從投資角度而言有賺錢的部分,也有不賺錢的部分,政府在管理區域的開發時序時,把開發時序的主導權交給企業是可以的,因為企業承擔主要風險,但是要算清楚城市功能的平衡帳,搞清楚區域的發展時序是不是留下了城市功能欠賬,這樣才能防止政府傳統财政管理的不足。

三是産業上做好準入管理。這是一項比較不容易做的工作,一是因為當下的産業轉型時期,傳統的産業概念逐漸變得難以适應管理需求,二是準入門檻定的太高,容易脫離實際。但是這項工作又不得不做,因此需要政府在引入城市運營商前期就要與企業之間共同做深入的研究分析。

引入企業幫助政府完成規劃、投資管理和産業導入的統籌,來源于對城市運營這樣一個新興專業領域的需求,過去政府自己搞,有搞得好的,也有搞得不好的,如果都搞得好就不需要城市運營商了,這跟單體基礎設施項目上為什麼要引入社會資本是一樣的。特别是在當前城市之間的競争愈加激烈,産業轉型壓力陡增的時候,地方政府更需要打開合作的視野,借助城市運營商的力量,無疑是一個降低風險很好的選擇。

中國當下的城鎮化實踐,新概念層出不窮,“海綿城市”、“智慧城市”、“綜合管廊”等等概念,與城市運營一樣,在沖擊着傳統城市建設的思維。當PPP這樣一個舶來品和新事物,與中國的城鎮化實踐創新疊加在一起的時候,我們一定要摒棄習慣性的從概念上否定的思維,尊重實踐,從找方法的思維入手,才能真正讓PPP這樣一種理念在未來的城鎮化過程中大放異彩。