37号文最新解讀:積極推廣PPP模式進行棚戶區改造

(原文載于中國投資咨詢)


昨天,經李克強總理簽批,國務院印發《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》(以下簡稱《意見》),部署進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設工作,并提出積極推廣PPP模式運行。

《意見》講了啥?

《意見》指出,全國城鎮棚戶區改造和農村危房改造工作取得了顯著進展。截至2014年底,全國共改造各類棚戶區住房2080萬套、農村危房1565萬戶,其中,2013-2014年改造各類棚戶區住房820萬套、農村危房532萬戶。當前,待改造的棚戶區多為基礎差、改造難度大的地塊,在創新融資機制、完善配套基礎設施等方面還存在不少困難和問題。同時,農村困難群衆對改善居住條件、住上安全住房的訴求比較強烈。

《意見》提出,按照推進以人為核心的新型城鎮化部署,實施三年計劃,2015-2017年改造包括城市危房、城中村在内的各類棚戶區住房1800萬套(其中2015年580萬套),農村危房1060萬戶(其中2015年432萬戶),加大棚改配套基礎設施建設力度,使城市基礎設施更加完備,布局合理、運行安全、服務便捷。

為确保完成上述目标任務,《意見》明确了四方面工作舉措。一是加大城鎮棚戶區改造力度。抓緊編制2015-2017年城鎮棚戶區改造實施方案,加快棚改項目建設,積極推進棚改貨币化安置。二是完善配套基礎設施。盡快編制2015-2017年棚改配套基礎設施建設計劃,确定棚改安置住房小區配套基礎設施項目。三是推進農村危房改造。組織編制2015-2017年農村危房改造實施方案,統籌推進農房抗震改造,加強農房建設質量安全監管及農房風貌管理和引導。四是創新融資體制機制。各省(區、市)要制定具體管理辦法,推動政府購買棚改服務;在城市基礎設施建設和運營中,建立健全财政投入與價格補償統籌協調機制,積極推廣特許經營等政府與社會資本合作(PPP)模式;鼓勵多種所有制企業成為棚改實施主體;開發銀行等金融機構可依據政府購買棚改服務協議、特許經營協議等PPP合同,對項目實施主體發放貸款;鼓勵農業發展銀行在其業務範圍内對符合條件的實施主體,加大城中村改造、農村危房改造及配套基礎設施建設的貸款支持。

《意見》還提出了落實地方主體責任、明确相關部門工作職責、強化監督檢查等要求。

作為重要的民生工程、發展工程,棚戶區改造的資金來源一直備受關注,也是工作難點。


專家怎麼看?

中國投資咨詢公司政府與公共咨詢事業部湯冬玲分析指出:

1、《意見》肯定了PPP模式在棚戶區改造改其配套設施建設項目中的重要作用。創新投融資方式作為《意見中》的重要一環,鼓勵多元化實施主體承接棚改任務,以期緩解财政壓力。而作為時下最火的PPP模式,自然成為棚改及其配套設施建設的重要選擇之一。

2、合理、嚴密的運作方案是棚戶區改造及配套設施建設項目成功采用PPP模式的基石。棚戶區改造及配套設施建設項目屬于不盈利的公益性項目,運營收益較低,引入社會資本參與時需要政府部門平衡好社會資本獲取利潤和項目公益性兩者之間的關系,這對政府相關部門的管理水平提出了很大的挑戰。同時,政府在推動PPP模式運作該類項目時,需要結合資本市場的内在規律設計合理的運作方案,包括投融資規劃及投資回報機制,合理确定服務價格,建立價格調整及補償機制等,才能保證項目落地的成功與可持續。

3、昔日地方政府的“第二财政”需更換身份參與棚改建設。《意見》再次明确地方融資平台不再承擔地方政府的融資職能,并鼓勵其通過市場化改制實現自身轉型,從而以市場化的身份平等參與棚改項目。

4、銀行金融機構對棚改PPP項目的融資支持。《意見》強調了開發銀行等金融機構在棚改PPP項目中的金融支持作用,鼓勵銀行業金融機構積極參與該類項目融資。此前,國家發改委已聯合國開行印發《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》,由國開行對PPP項目提供利率優惠、最長可達30年貸款期限等方面的差異化信貸政策。商業銀行方面雖尚無相關政策文件出台,但作為融資的主力軍,商業銀行已開始積極參與PPP項目,包括給項目提供信貸融資支持和以基金方式入股資本金。


37号意見全文


國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見

國發〔2015〕37号

各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:

近年來,各地區、各有關部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署,持續加大城鎮棚戶區和城鄉危房改造力度,有關工作取得顯著進展。截至2014年底,全國共改造各類棚戶區住房2080萬套、農村危房1565萬戶,其中2013—2014年改造各類棚戶區住房820萬套、農村危房532萬戶,有效改善了困難群衆的住房條件,發揮了帶動消費、擴大投資的積極作用,促進了社會和諧穩定。但也要看到,與黨中央、國務院确定的改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村的目标相比,任務仍然十分艱巨,特别是待改造的棚戶區多為基礎差、改造難度大的地塊,在創新融資機制、完善配套基礎設施等方面還存在不少困難和問題。同時,農村困難群衆對改善居住條件、住上安全住房的訴求比較強烈,加快農村危房改造的要求十分迫切。為進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設工作,切實解決群衆住房困難,有效促進經濟增長,現提出以下意見:


一、總體要求

(一)指導思想。深入貫徹黨的十八大、十八屆二中、三中、四中全會和中央城鎮化工作會議精神,全面落實國務院決策部署,堅持走以人為核心的新型城鎮化道路,以改善群衆住房條件為出發點和落腳點,突出穩增長、惠民生,明确工作責任,創新體制機制,強化政策落實,加大城鎮棚戶區和城鄉危房改造力度,加快配套基礎設施建設,擴大有效投資,推動經濟社會和諧發展。

(二)工作目标。制定城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設三年計劃(2015—2017年,以下簡稱三年計劃)。2015—2017年,改造包括城市危房、城中村在内的各類棚戶區住房1800萬套(其中2015年580萬套),農村危房1060萬戶(其中2015年432萬戶),加大棚改配套基礎設施建設力度,使城市基礎設施更加完備,布局合理、運行安全、服務便捷。


二、加大改造建設力度

(一)加快城鎮棚戶區改造。各地區要抓緊編制2015—2017年城鎮棚戶區改造實施方案并抓好組織落實。一要加快棚改項目建設。依法合規推進棚改,切實做好土地征收、補償安置等前期工作。建立行政審批快速通道,簡化程序,提高效率,對符合相關規定的項目,限期完成立項、規劃許可、土地使用、施工許可等審批手續。加強工程質量安全監管,保證工程質量和進度,确保完成三年計劃确定的目标任務。把城市危房改造納入棚改政策範圍。二要積極推進棚改貨币化安置。縮短安置周期,節省過渡費用,讓群衆盡快住上新房,享有更好的居住環境和物業服務,滿足群衆多樣化居住需求。各省(區、市)要因地制宜,抓緊摸清存量商品住房底數,制定推進棚改貨币化安置的指導意見和具體安置目标,完善相關政策措施,督促市、縣抓好落實,加快安置棚戶區居民。

(二)完善配套基礎設施。各地區要盡快編制2015—2017年棚改配套基礎設施建設計劃(以下簡稱配套建設計劃),确定棚改安置住房小區配套基礎設施項目,以及與棚改項目直接相關的城市道路和公共交通、通信、供電、供水、供氣、供熱、停車庫(場)、污水與垃圾處理等城市基礎設施項目,努力做到配套設施與棚戶區改造安置住房同步規劃、同步報批、同步建設、同步交付使用。各地區要對2014年底前已開工的棚改安置房等保障房小區配套基礎設施情況進行排查,對配套基礎設施不完備的項目要列出清單,并納入本地區配套建設計劃。

(三)推進農村危房改造。各地區要抓緊編制2015—2017年農村危房改造實施方案,明确目标任務、資金安排和政策措施,确保年度任務按時完成。落實省級補助資金,将農村危房改造補助資金納入财政預算,由縣級财政直接發放到危房改造農戶。嚴格執行一戶一檔的要求,做好農村危房改造信息系統錄入和管理工作。統籌推進農房抗震改造,加大對8度及以上地震高烈度設防地區的改造力度,認真貫徹執行《農村危房改造最低建設要求(試行)》和《農村危房改造抗震安全基本要求(試行)》,确保改造後的住房符合建設及安全标準。加強農房風貌管理和引導,縣級住房城鄉建設部門應制定符合當地實際的農房設計圖和風貌管理要求,指導到戶。


三、創新融資體制機制

(一)推動政府購買棚改服務。各省(區、市)應根據棚改目标任務,統籌考慮财政承受能力等因素,制定本地區政府購買棚改服務的管理辦法。市、縣人民政府要公開擇優選擇棚改實施主體,并與實施主體簽訂購買棚改服務協議。市、縣人民政府将購買棚改服務資金逐年列入财政預算,并按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付。年初預算安排有缺口确需舉借政府債務彌補的市、縣,可通過省(區、市)人民政府代發地方政府債券予以支持,并優先用于棚改。政府購買棚改服務的範圍,限定在政府應當承擔的棚改征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面,不包括棚改項目中配套建設的商品房以及經營性基礎設施。

(二)推廣政府與社會資本合作模式。在城市基礎設施建設運營中積極推廣特許經營等各種政府與社會資本合作(PPP)模式。各地應建立健全城市基礎設施建設财政投入與價格補償統籌協調機制,合理确定服務價格,深化政府與社會資本合作,推動可持續發展。

(三)構建多元化棚改實施主體。鼓勵多種所有制企業作為實施主體承接棚改任務。各地原融資平台公司可通過市場化改制,建立現代企業制度,實現市場化運營,在明确公告今後不再承擔政府融資職能的前提下,作為實施主體承接棚改任務。原融資平台公司轉型改造後舉借的債務實行市場化運作,不納入政府債務。政府在出資範圍内依法履行出資人職責,不對原融資平台公司提供擔保。

(四)發揮開發性金融支持作用。承接棚改任務及納入各地區配套建設計劃的項目實施主體,可依據政府購買棚改服務協議、特許經營協議等政府與社會資本合作合同進行市場化融資,開發銀行等銀行業金融機構據此對符合條件的實施主體發放貸款。在依法合規、風險可控的前提下,開發銀行可以通過專項過橋貸款對符合條件的實施主體提供過渡性資金安排。鼓勵農業發展銀行在其業務範圍内對符合條件的實施主體,加大城中村改造、農村危房改造及配套基礎設施建設的貸款支持。鼓勵商業銀行對符合條件的實施主體提供棚改及配套基礎設施建設貸款。


四、加強組織領導

(一)落實地方責任。各省(區、市)人民政府對本地區城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設工作負總責,要抓緊組織落實三年計劃及相關實施方案,完善工作機制,強化目标責任考核,加大資金投入,落實好稅費減免政策。

(二)明确部門職責。住房城鄉建設部要會同有關部門督促各地盡快編制和落實三年計劃及相關實施方案。發展改革委、财政部要會同有關部門進一步加大中央預算内投資和中央财政支持力度。财政部要會同有關部門安排中央國有資本經營預算資金,對困難中央企業特别是獨立工礦區、三線地區和資源枯竭型城市中央企業棚改配套設施建設予以支持。人民銀行、财政部、銀監會要完善政策措施,支持開發銀行、農業發展銀行等金融機構加大信貸支持力度。

(三)強化監督檢查。住房城鄉建設部要會同有關部門建立有效的督查制度,對各地區城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設三年計劃實施情況進行督促檢查。各地區要加強監督檢查,全面落實各項工作任務和政策措施。加強對農村危房改造補助資金使用的監管,嚴禁截留、擠占、挪用或變相使用。加大考核和問責力度,對态度不積極、工作不主動、進度緩慢、弄虛作假的單位和責任人員予以通報批評,并明确整改期限和要求。

國務院

2015年6月25日