投融資規劃才是最好的“政府承諾函”

前幾日,有位基金公司的朋友造訪,談到現在的業務情況,朋友感歎道:“現在的業務不好做了,公司要求必須要有收益保障,而政府又不能給進行擔保或出具承諾函,公司的投審很難通過啊!”

對于很多金融機構來說,這種事情應該不是個案。自從2014年國發43号文提出“金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資,不得要求地方政府違法違規提供擔保”,各地政府就開始嚴控各類擔保和承諾行為。更有甚者,2016年貴州多地财政局發函,要求撤回金融機構的融資承諾函,引起了社會嘩然。

其實,早在2014年,最高院就判定《承諾函》不符合《中華人民共和國擔保法》第六條有關“保證”的規定,不能構成法律意義上的保證,依據《承諾函》要求政府承擔保證責任于法無據,不予支持。很多金融機構也明白政府的承諾函隻是一個“安慰函”,但之所以還是執着于此,其實還是傳統思維在作怪,認為有政府的一紙公文就可以作為背書,就可以降低投資風險,殊不知政府既然可以出公文,就可以讓它作廢。

從金融機構或投資人的角度來說,降低投資風險的訴求無可厚非,畢竟投資不是做慈善,誰都不希望虧損。但如果一味的想通過政府兜底來實現預期收益,那這個機構也未免太low了。

真正的投資行為,應該是在較為确定的投資環境下,通過機構自身的市場運作能力,調動各方資源實現預期目标,從而實現合理回報。這裡所說的“投資環境”,既包括政策環境,也包括經濟環境,還包括基礎設施及公共服務等配套環境。

對于地方政府來說,宏觀層面的投資環境是沒有辦法改變的,但是對于本地區層面的投資環境還是可以有所作為的,比如通過優化投資決策流程來提高項目審批效率,通過信息公開來展現政府未來的财力,通過明确中長期項目投資計劃來提升區域發展的确定性,通過安排中長期融資計劃和償債計劃來化解地方債務,等等。這些做法雖然沒有一條是直接指向為投資提供擔保或承諾的,但實質上是地方政府對于投資人最好的承諾——一個穩定的可預期可實現的區域發展環境。

2006年,我們在北京市長陽鎮做過一個咨詢項目——長陽鎮鎮區開發投融資規劃。當時的長陽鎮剛剛編制完鎮區規劃,按照規劃藍圖,未來這裡将建成一個環境優美、交通便利、配套齊全的特色小鎮。但擺在眼前的問題是,前期開發需要數十億的投資,鎮政府财政實力有限,希望通過賣地還款;對這個區域土地感興趣的開發商不少,但都不願意多掏錢,與政府的預期差距很大。通過調研走訪,我們了解到開發商之所以不願意多掏錢,主要是對于這個偏居北京西南五環外的鄉鎮未來發展信心不足,規劃規劃,牆上挂挂,何時能實現、能否實現都是未知數,因此都希望低價拿地,降低投資風險。基于此,我們把長陽鎮投融資規劃定位于城鎮規劃的實施方案,通過細化村莊拆遷、市政基礎設施、公共服務設施的投資主體責任及融資保障機制,明确了各類規劃目标的實現路徑,确保城鎮規劃可以逐步落地。同時,通過将投融資規劃和城鎮規劃聯合報批,獲得了首規委的批複,從而确立了投融資規劃的法律地位,也保障了規劃實施的延續性,提升了市場的信心,長陽鎮一躍成為市場競相追捧的明星鎮,土地價格一路攀升,進而帶動高端産業的引入,實現了地區的良性發展,創造了小城鎮開發的“長陽模式”。

2007年,我們在安徽省淮南市做了第二個投融資規劃項目——淮南山南新區土地開發投融資規劃。當時的背景是淮南市政府與中鐵四局于2006年簽訂了合作協議,由中鐵四局負責整個山南新區土地開發投資工作。但由于協議中對于雙方的責任邊界以及利益回報機制沒有明确,導緻合作過程中分歧不斷,影響了項目的實施。我們介入後,與政府和投資人都進行了深入的溝通,發現問題的根源在于雙方雖然已經建立了合作關系,但對于如何合作缺乏經驗,沒有建立合作規則,因此各自為政,難以形成合力。基于此,我們重新梳理了合作的總目标,明确了政企雙方各自的責任邊界,同時對雙方各年度工作任務進行了分解,優化了各類事項的合作機制和流程,形成了具體的合作實施方案,并以補充協議的形式固化下來,作為雙方合作的綱領性文件。此後,雙方的合作漸入佳境,區域的發展也步入了快車道,時任中鐵四局投資公司總經理的蘇中友先生這樣評價:“投融資規劃為投資人和政府之間搭起了一座橋梁,為雙方搭建了規範化的合作平台,打消了雙方的顧慮,有效推動了項目的順利進行。”

2008年,我們在安徽省黃山市做了第三個投融資規劃項目——黃山市中心片區城市基礎設施投融資規劃。這個項目的委托主體是黃山城投,當時黃山市政府提出要建設現代國際旅遊城市的目标:“五年再造一個新黃山”,任務就落在了黃山城投身上。建設國際旅遊城市不是簡單說說就能成的事,它是需要充足的資金做支撐的,當時的黃山城投剛剛成立,賬上除了一些土地資産之外基本上沒有流動資金,剛好趕上了國際金融危機,中央政府為了救市提出了“四萬億”的投資計劃,銀行信貸環境較為寬松,于是争取銀行貸款特别是國開行政策性貸款就成了最佳融資渠道。但是黃山城投與多家銀行接觸過之後發現,雖然國家鼓勵銀行合理擴大信貸規模,但是銀行對于風險的把控仍然很嚴,如果無法說清楚這些錢用在哪裡、怎麼用、怎麼還,銀行也不會輕易放貸。針對這個情況,我們首先對黃山市中心片區城市規劃和發展戰略進行了分析,從中梳理出需要政府重點投資的項目,進而根據項目的輕重緩急排出時序,并結合城投可以掌控的資源對資金的“借用管還”設計了一套切實可行的方案。黃山城投拿着這個方案去跟銀行談,結果國開行十分認可,将方案中包裝的項目全都納入了國開行信貸支持項目庫,對于入庫項目給予優先授信和信貸支持,一次性解決了項目融資問題。

上面這幾個案例,政府對接的有一級開發商,有二級開發商,有金融機構,可以統稱為“投資人”。通過投融資規劃,政府制定了科學合理的規劃實施方案,對區域發展目标的實現給出了時間表和路線圖,減少了區域發展的不确定性,明确了政企合作的遊戲規則,為投資人進行投資決策提供了充分的支撐。所以,對于地方政府和投資人來說,與其糾結于要不要開、怎麼開承諾函,不如踏踏實實的把投融資規劃做好,區域投資環境優化了,項目才能增信,這才是地方政府可以給而且應該給的最好的“承諾函”。


(注:作者彭松系北京榮邦瑞明投管理有限責任公司副總經理)

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