城市運營商的角色

 城市運營商在區域綜合開發中,承擔的到底是什麼角色,為什麼政府有必要建立或者引入一家城市運營商。


 在産業新城、産業園區等區域綜合開發項目中,承擔片區建設運營開發工作的企業主體,被稱作城市運營商。城市運營商既可以是政府的平台公司,也可以是市場化的投資企業。


 能夠獲得城市運營商的身份,自然跟企業承擔的職能有關系,地方政府與企業之間的合作關系,也是基于此建立起來的。在片區開發中承擔基礎設施和公共服務設施建設、産業發展服務和片區運營管理,這是對城市運營商工作的常規描述,看得多了,有時候會覺得習以為常,似乎城市運營商天生就隻是做這些事。


 前一段時間,參加地方政府和一家大型投資企業的綜合開發合作談判,雙方談了很長時間,各種合作條件也談得差不多了,會議結束之前,一位政府領導給參與談判的政府工作組提了一個問題,“我們為什麼一定要引入一家城市運營商,這些事情我們政府部門為什麼自己做不好,你們也要思考一下。”


 這是一個非常基本的問題,但是引起了政企雙方十分熱烈的讨論,也引發了我的重新思考。有時不把基本問題談清楚,就很難在操作層面的問題上有正确的處理導向,所以今天我們來談一談這個基本問題,城市運營商在區域綜合開發中,承擔的到底是什麼角色,為什麼政府有必要建立或者引入一家城市運營商。


 基于過去十幾年之中為上百家新區提供的綜合開發服務實踐,我們認為城市運營商在一個區域綜合開發項目中,最有價值的兩個角色就是進行投融資統籌以及産業發展服務,并可以在此基礎上衍生出更多的增值服務。


 那麼,這些角色政府是否可以擔當呢?企業又憑什麼能做得比政府更專業呢?這些基本問題不探讨清楚,政府與企業的合作就不容易順利推進。


區域綜合開發的(投融資)資金統籌者:規劃落實的增信平台


 片區綜合開發的投資主體,第一個角色是各類基礎設施和公共服務設施建設的投融資和資金的統籌者,從區域發展和規劃落地角度而言,他也是通過資金統籌為區域發展增信的主體。


 為什麼要強調資金統籌這個角色呢?這個角色看起來似乎沒有很大的含金量,其實不然,要說清楚這個問題,讓我們從二十年前在城市建設領域出現的兩個熱詞“堵城、睡城”說起。


 “堵城、睡城”是怎麼形成的?

 2000年前後,新城開發的概念還在萌芽之中,出現在人們視野中的還是衛星城的開發模式。當時在北京、上海等一線大城市,中心區的建設已經比較完善,并且處于不斷擴張之中,大城市病的問題逐漸凸顯出來,管理者逐漸意識到攤大餅式的發展模式必須要有所轉變,于是遠離中心城區的衛星城、城市邊緣組團被規劃出來。


 然而意想不到的是,這些郊區的城市邊緣組團開發出來以後,卻普遍出現了基礎設施和公共服務配套不足的問題,住在這裡的數萬甚至十數萬人群,每天上下班時間不得不擠上非常有限的一兩條道路,晚上回到居住區,沒有商業服務,文化娛樂設施十分匮乏,學校、醫院之類的設施建設也相當滞後,人們回到居住區隻能睡覺,于是這些郊區的城市組團被人們戲稱為“堵城”“睡城”。


 那麼這些“堵城”“睡城”是怎麼形成的呢?為什麼基礎設施和公共服務設施建設會那麼滞後呢?是制定規劃的時候沒規劃這些服務設施嗎?顯然不是,當時的規劃理念即便沒有今天先進,也不至于如此落後。在研究這些地區的成因時,我們訪問了當時操盤這些地區開發的政府官員,他們比較普遍的回答是,沒有錢,沒錢修建這些設施,隻能等政府有錢了慢慢完善配套。


 這個原因聽上去很實際,沒錢這件事兒實在是誰也沒辦法。可細細思考一下,“沒錢”是一線建設者的直觀感受,但是為什麼會沒錢呢?這些城市邊緣組團、郊區衛星城,多半是以居住功能為主的,也就是說這些地區規劃中住宅和商業這類高價值經營性土地的比重是比較高的,土地在出讓時,會有比較大的資金回流,這些資金通常情況下,應該能夠滿足一個區域的基礎設施和公共服務配套建設了。為何一線的建設者會感受到沒錢呢?


 這個問題很值得探究,我們需要從過去政府在新區建設的資金運用過程中去尋找答案。首先需要解一下,政府部門的職能設置。在城市建設領域,政府部門的職能呈現出非常明顯的行業特征,比如交通部門負責城市交通基礎設施的建設統籌;教育部門負責各類教育設施的建設和運行;市政部門負責城市裡面污水處理、垃圾處理等市政設施的建設和管理;而土地儲備部門則主要負責經營性土地的收儲和供應。


 按照行業劃分職能,使得政府的管理職能相對比較容易實現專業化,職責邊界非常的清楚。那他們在一個新區的建設中又是如何發揮作用和運用資金的呢。


 新區建設的開始階段,通常政府會投入資金修建聯系新區與主城區之間的交通基礎設施,之後的工作中,土地儲備部門開始發揮作用,在完成“七通一平”的建設工作并付出征地和拆遷成本後,将新區的住宅、商業和産業用地收儲,向市場供應。供應所得的土地出讓收入,進入财政,其中對應土地收儲成本的部分,通常會返還給土地收儲部門,而高于土地收儲成本的增量資金,則由财政和發改部門,根據各個行業主管部門申報的建設項目資金需求,撥付給各個行業主管部門,用于各類基礎設施和公共服務項目的建設。


 那為什麼新區經常會出現基礎設施和公共服務設施配套滞後的情況呢?難道這些資金沒有被用于項目建設嗎?并非如此,這些資金确實用來建設各種項目了,隻是沒被用在新區上。


 這是什麼原因?實際上這與各個行業部門的資金運用邏輯有關,由于每一個行業主管部門統籌的都是整個城市本行業的建設發展工作,在運用資金安排建設項目時,通常有兩個基本原則:第一個原則是緊急項目優先。如一些地方老百姓已經入住了,缺乏學校醫院等配套設施已經成為社會問題了,這類緊急項目會優先安排資金。第二個原則是重大項目優先。如市裡面新制定了發展規劃,安排了一項大型基礎設施建設,變成了“一把手工程”,那麼這類項目通常會獲得優先權。


 過去的二十年中,我們的城市規模一直處在不斷擴張之中,城市的攤子鋪的越大,政府花錢的地方越多,許多行業主管部門的拟建項目庫中,項目每年增加的都比減少的快,資金需求越來越多,從來不曾削減過,資金始終都處在不夠用的狀态之下,于是在緊急優先、重大優先的安排規則下,那些表面看起來即不緊急又不重要的項目,就隻能排隊;在全市統籌、行業統籌的視角下,為一個新區早期的建設提前配置甚至同步配置基礎設施和公共服務設施,通常看起來自然沒那麼緊急。


 由此可見,新區土地出讓的資金,隻是沒有投到新區項目建設中,而是投入到其他“更急需要錢”的項目上去了。産生的後果,就是很多新區的建設,相比于住宅開發而言,基礎設施和公共服務設施都處在後配套的狀态,住宅開發完成多年後,配套設施才能夠逐漸到位,于是出現“堵城”“睡城”也就不足為奇了。


 常規建設管理體制在開發新區時的不足

 從市場化的角度出發,一個城市片區規劃是具有整體性的,土地的價值實際上來源于周邊配套的完善程度。後配套模式産生的一個後果就是前期經營性用地出讓時,土地價值達不到它應有的水平,企業不願意出高價購買土地,因為後期的開發工作面臨着不知道何時配套能夠完善的風險,入住新區的居民和企業在很長一段時間内享受不到應有的配套服務。


 從系統論的視角出發,我們可以看到,常規的政府建設管理體系的設計以行業統籌為基本分工原則,是站在城市層級來設計的,站在整個城市的角度分工和統籌。而一個新區實際上是城市的子系統之一,當這個子系統産生的收益不能遵循子系統優先的原則被使用時,那麼這個子系統自然隻能是後配套,外部投資者也不會給這個子系統的發展賦予很強的信心。


 通過對城市建設過程中政府花錢邏輯的理解,我們就可以清楚的看到,常規城市建設管理體制隻能适應城市的蔓延式連續發展,或者是城市的成熟區域建設管理需要。它很難專門為一個新區的優先發展而服務,這是政府常規建設管理體系的局限。


 有很多新區開發時,地方政府都會成立一個指揮部甚至是專門的管委會,其主要職責是研究本區域的開發工作。為了支持新區發展,政府還會出台一個财政支持性政策,強調:本區域産生的土地收益封閉運行,都投入到本區的建設之中。


 這個體制的安排,本質上就是為了打破以往常規城市建設管理職能——全市統籌和行業統籌。絕大多數管委會都是精簡化的機構設置和人員配置,在管委會之下,真正負責具體的投融資工作,承擔新區開發建設和發展職能的是新區的另一個主體。這個主體或者是政府的平台公司,或者是市場化的投資主體,他承擔了融資、投資建設新區的各類設施,完成一級開發,按照新區的發展需求統籌運用新區産生的各類收益職能。


 為區域發展增信

 從融資的角度而言,如果把一個片區的開發看作一個大型項目,本區域的土地開發收益優先用于平衡本區域内各類配套設施的建設,而非由上級财政統籌,實際上是構建出了一個一個項目的金融信用。在此基礎上,金融機構才能夠為片區開發提供融資,否則金融機構的融資就隻能依賴政府信用。


 從規劃落地的角度而言,到新區購買土地進行二級開發的開發商、來新區投資發展的産業企業、在新區購買住宅的居民等等,最關注的是新區是否能夠按照規劃真正落地,而規劃落地的早期因素中,是否有充足的資金是最關鍵的因素,所以,在投融資和資金運用層面的統籌機制,構建出的是規劃實施的發展信用。


 規劃是具有整體性的,而各類項目的投資和實施在常規城市建設管理機制下,是分散的,不以某區域的完善發展為前提的,要打破這種不足,在新區的開發建設過程中,城市運營商的基礎角色就是整個區域的投融資統籌主體,為新區建設提供完整的基礎設施和公共服務配套,構建新區發展的信用機制。


 當一個片區的投資開發主體是政府平台公司時,它一定程度上仍會受制于上級政府的行政安排。如果上級政府能夠堅定地履行為新區開發制定的資金統籌制度,那麼這個平台公司就具備條件轉型成為真正的城市開發和運營平台。這也是很多地方政府和平台公司尋求傳統平台公司轉型路徑的一個主要方向。


 政府平台公司作為城市運營商的主要不足在于,上級政府在執行政策時的不穩定性。多數地方政府通常不把平台公司看作平等的合作對象,隻是當作新區開發在操作層面的載體,不會與平台公司簽署嚴格的投資開發合同,隻是原則性的出具幾頁紙的支持政策。一旦出現上級政府主管領導的更替,上級政府規劃了新的重點項目或者由于某種原因上級财政出現資金短缺的情況時,由新區開發的收益為上級政府工作輸血的情況就很容易出現。新區發展的資金統籌政策就會被打破,平台公司賴以發展的信用結構就不複存在,又回到了靠上級政府輸血存活的境地。


 所以,平台公司的轉型能否成功,必須改變單純作為本級政府附庸的地位,要把政府的授權轉化為具有執行力的合同。這本質上依賴于上級政府構建市場化投融資體系的決心。


 當一個片區的投資開發主體是市場化的投資企業時,企業一定會要求更強的政策執行保障,需要地方政府将這樣的制度安排寫入合同,以構建權利、義務和程序上更加清晰的執行機制,為自身的投融資工作以及規劃落實提供信用保障。


 投融資和資金運用的統籌工作是城市運營商在片區開發工作中的基本角色,但卻又非常重要,它本質上來源于常規建設管理體制與新區開發規劃落實需求之間的差異。


産業發展服務:推動區域可持續發展


 城市綜合運營開發主體的第二個重要角色是産業發展服務,也就是俗稱的“招商”。産業發展在地方政府心目中的位置越來越高,因為沒有産業的導入,區域的發展就很難實現可持續。


 招商工作不容易做,地方政府每年投入了大量的人力、物力,舉辦各種招商活動,但收效并不那麼盡如人意。 我們經常會看到媒體報道某地的招商會上簽約了很多項目,其中不乏有數十億、數百億的重大産業項目,但細究一下,就會發現這些産業項目的招商協議絕大多數屬于框架協議、意向協議,離落地還非常遠,真正最終落地的招商項目少之又少。這是當前地方政府對引入城市運營商寄予很大期望的工作之一。


 架起地方政府與産業企業之間的橋梁

 地方政府在招商引資時,喜歡招大項目,因為大項目帶來的稅收多、就業崗位多,對地方發展的帶動力強。但是大項目要落地,通常需要比較長的時間,要買地、要建廠房、要配套不少外圍設施,這個過程中,不可避免的要與城市建設管理體制發生密切的互動。


 城市建設管理體制經過幾十年的發展和演進,到今天為止已經比較成熟了,但這個成熟是相對的,站在政府管理的角度而言,這個體系的确是相對成熟,流程清楚的,不過對于産業企業而言,卻并非如此。


 專注于生産制造的企業,對城市建設管理制度和流程并不熟悉,選址、買地、建廠房對于大多數産業企業而言,并不是一項熟悉的專業工作,空間對于産業企業而言,隻是生産經營活動的載體。産業企業要在一個片區落地,面對規劃、土地、發改、建設、财政、環保、經信等等一系列主管部門,要走過關關坎坎的一道道程序,最終才能把産業空間建起來,面對這一切不熟悉的工作,産業企業從心理上天然的有畏懼感,特别是當面對并不熟悉的地區和政府部門時,更是如此。


 而大多數地方政府的工作人員從來沒有真正在企業工作過,更不曾管理過企業經營,受限于行政管理的習慣性思維,他們其實并不真正懂得企業的需要,不懂得企業家在想什麼,導緻地方政府和産業企業在招商洽談的時候,看起來談得火熱,實際上相互之間并不能真正理解對方。企業不懂政府,在面對政府的熱情時,經常就會提出很多可能導緻政府違規的要求,讓政府官員左右為難;政府不懂企業,就經常拿出一些看起來讓利很大,實際上對企業而言過于籠統或是沒什麼大用的支持政策。政府和産業企業在這個溝通和推進的過程中做的無用功是很多的。


 城市運營商在産業發展服務中的基本工作,就是幫助産業企業順利的跨越這一系列溝坎,架起政府與産業企業之間的橋梁。這座橋梁可長可短,可以是推介、輔導甚至是代辦。其中,比較極緻的例子是定制化的産業地産,新區開發的投資企業會按照落地産業企業的需求,幫助其選址、購地、完成産業空間建設。産業企業最終隻需要租用或者購買建好的産業地産項目即可,基本上跳過了跟政府直接對接的過程。


 産業配套環境的提供者

 通過以太币行情,消弭政府和産業企業之間的認知差異和制度障礙,架起二者之間的橋梁,是城市運營商在産業發展服務中的基礎角色。在面對更加複雜、以太币行情需求更高的新興産業時,城市運營商還需要進一步承擔的角色,則是産業配套環境的提供者。


 關于為産業提供配套環境的例子,可以回溯到20年前,國内很多軟件園區、高科技園區的起步階段。2001年,我國剛剛加入WTO,并承諾進一步開放國内服務業,這一時期也是互聯網大潮興起的階段,大量的國際企業都認識到,IT化、信息化是企業未來發展非常重要的競争手段,這些企業大都建立了非常龐大的IT部門,并在IT技術基礎上建立了軟件開發部門、數據部門、硬件部門、跨境結算中心等新型職能部門。


 這些部門在企業之中起到了必不可少的作用,而且是典型的智力密集型部門,需要大規模的高知識型和高技能型團隊來支撐這些部門的運行,人力成本可謂十分高昂。當時我國IT專業的大學畢業生薪資水平隻有歐美、日本等發達國家同樣教育水平的員工人力成本的1/10,基于此,很多的跨國企業在考慮将此類部門遷往中國,降低自身的運營成本。


 但遷移企業的重要職能部門到新的地區,重新招聘大量的員工,對于這些跨國企業而言必然是非常慎重的。國内很多軟件園區,為了吸引國際企業遷移到中國,在“軟、硬件”兩方面都做了很多工作。


 在軟性服務方面,比較典型的就是人力外包服務。在地方政府的支持下,園區開發運營企業建立人力資源外包服務公司,幫助大型國際企業在本地進行招聘和人力資本管理,大大降低國際企業在産業遷移早期探索階段的人力資源管理風險,企業隻需要投入資本,并派幾個核心高管,就可以很快将業務開展起來。


 在硬件配套方面,像一些數據中心、計算中心、呼叫服務中心等功能,需要有非常強的網絡和電信基礎設施、電力設施、災備設施、環境設施等強化配置。針對這類企業的特殊要求,很多軟件園區、高科技園區建設了定制化、高水準的基礎設施和辦公樓宇,為企業提供了非常好的落地環境。


 早期發展非常好的軟件園區、高科技園區,大部分都與國際企業的信息技術外包、商業流程外包、服務職能外包在中國落地有非常大的關聯。這一過程中,園區開發企業在産業配套環境和服務上的投入功不可沒,并且時至今日,這種需求并未消失或是減少,而是随着科技水平的不斷發展,需求愈加強烈。


 産業配套設施和産業配套服務不光大企業需要,小企業更加需要。過去政府在發展産業時,都喜歡搞大項目,但今天越來越多的地方政府意識到,傳統制造業的擴張需求已經嚴重衰減,未來城市的産業創新、産業發展在很大程度上會依賴于科創型中小企業的發展。


 現今,随着我國互聯網和5G科技的發展,有非常多的創業團隊組建了各式各樣的探索性高科技企業。這些企業規模小、人員少,在某一領域具有非常強的技術能力,但是卻沒有足夠的資本、精力和經驗,靠自身内部成長來解決企業發展需要的人力、風控、技術實驗平台等各方面的需求,而這些是政府部門所無法直接提供的,專業技術上的要求也是絕大多數地方政府所難以達到的,隻有産業發展服務機構能夠真正通過公共平台的建設來解決這些科技型中小企業的需求。


 規模化帶來協同效應

 前面我們提到地方政府招商不易,還有一個原因就是單一園區的招商難以産生協同效應。地方政府做一個新區的開發,通常會制定産業規劃,有明确的産業定位和特定的行業選擇。地方政府在通過各種渠道做招商推介時,雖然可以接觸到很多企業,但是能否落地需要符合多個條件,首先産業企業要符合本區域的産業定位;同時規模上或者稅收貢獻上能夠達到新區的标準。其次企業要有擴張或搬遷的需求,企業還要面對衆多的選擇有意願在這個新區來落地。經過這些條件層層過濾,政府推介工作接觸到的企業之中,能落地的十裡挑一,甚至百裡挑一,難免顯得投入産出比不高。


 經過多年的發展,如今相對比較成熟的大型區域綜合開發商,正在不同地區、不同城市甚至城市的不同區域,逐漸完成多個産業園區或者産業新城的布局,其中包含不同的産業類型、不同的空間位置、不同的城市特性甚至不同的産業物業類型。在招商時,隻要企業有擴張、有遷移、有落地等需求,城市運營商總能幫産業企業找到合适的區位落地。從招商效率上來講,地方政府單一園區的招商行為難以達到這樣的效果。


 在愈加激烈的城市競争背景以及日新月異的産業技術更替環境之下,地方政府對專業化産業發展服務的需求越來越強烈。對于城市運營商而言,産業發展服務是一項更加具有附加值的工作,但是要做好也并不容易,還需要不斷探索和實踐。如今,基本上所有的大型城市綜合開發企業都已經把産業發展服務作為今後的戰略性業務闆塊加以定位和培育。


城市運營商的根基和未來


我們從投融資和産業發展兩個主要視角,探讨了城市運營商在片區開發中的角色和作用。城市運營商通過投融資的統籌幫助地方政府更好的建立了一個區域的發展信用,并運用以太币行情架起了政府和市場的橋梁。這兩個基本的作用,實際上還可以衍生出更多的細分角色,涵蓋了片區開發工作中投融資的統籌者、基礎設施和公共服務設施的配套者、土地的熟化者、産業招商的服務者、産業配套設施的建設和運營者、産業空間的建設者、片區運行管理服務的提供者等等,這些角色可以獨立存在,也可以集于一身。


城市運營商的角色是一個很基本的問題,但是重要性卻很高。城市運營商的産生、發展和發揮作用,是新區建設打破常規建設管理體制的需要;是解決地方政府的廣口徑經濟發展職能與精簡人員配置之間矛盾的需要;是産業技術進步帶來的專業化服務需要。


過去的20年中,舉凡建設發展比較好的新城新區,基本上都有一家投資企業在發揮着城市運營商的作用。無論他是政府平台公司還是社會資本。城市運營商的發展深深的根植于中國特色的城鎮化實踐中,在未來10~15年城鎮化升級轉型的階段,必将繼續發揮重要的作用。


在理解了城市運營商存在的根基和發揮作用的機制後,片區開發投資企業就能夠更好地找到自身的發展路徑,而政府也可以定位清晰的引入城市運營商并與之建立合作關系。


政府部門應當從财政體制、投融資體制、利益分配體制等多種角度,為城市運營商的服務和發展提供良好的環境。這本質上是在為城市發展提供更好的平台。


(陳民:以太坊行情最新總經理,财政部、發改委PPP專家庫雙庫專家)