區域綜合開發之規劃為本:以實施為目标的統籌兼顧

 在《城市綜合開發的邏輯》一文中,講到區域綜合開發是多專業集成的系統工程,而規劃既是城市綜合開發工作的起點,也是開發工作的對象,所以我們講規劃為本。

 那到底應該如何理解“規劃為本”呢?一方面是根本依據;另一方面是開發工作的本體;所以規劃做的好不好,對開發工作的順利推進影響很大。


規劃:不隻是空間的,更加是經濟的


 城市規劃在中國城市化過程中的實踐,已經有幾十年的時間,從技術上講,規劃已經有比較成熟的方法體系。


 但規劃理論和方法也不斷在随着城市發展的階段而變化,建設理念也在發生着變化。在上世紀90年代,招商引資發展工業是國家經濟發展的主要基調,因此各地方規劃的工業園區就比較多;90年代末期,像北京這樣的大城市,已經開始意識到過于集中的城市功能布局帶來的“大城市病”,于是開始規劃衛星城,疏解中心城區的人口,但衛星城隻解決了中心城市人口在郊區居住問題,鐘擺式的交通,仍然難以解決中心城區人口過密的問題。于是以職住平衡為目标的新城規劃開始登上城市建設的舞台,并引領着全國新城規劃的熱潮。大規模的片區開發也在此過程中随着規劃理念的演進而不斷變化。


 在城市建設過程中,“規劃”承擔着總結曆史,指引未來建設方向的一個基本作用。如今城市建設有很多創新,除了産業新城之外,大規模老工業區開發改造、特色小鎮建設等都在以規劃為基礎進行研究。


 城市規劃的成果,最主要體現出的是空間功能布局,對空間的研究通常受重視程度最高。在規劃實施時,土地從鄉村變為城市,則承載了更多的經濟内涵。所以從實施角度而言,規劃更加是經濟的,甚至是社會的。規劃的好壞,影響是非常綜合的。


 舉幾個現實中的例子,可以更好的明晰這一點。


 例子一:規劃影響着人口的城鄉變遷。城市規劃總是有邊界的,在一個新區規劃時,一條線畫下去,線裡是城市建設區,線外則保留了鄉村的原貌。有時就會出現一個村莊被劃成了兩半,一半的村民被拆遷上樓,從此成為了城市居民;另一半仍然保持原來的狀态。原本生活軌迹相似的一群人,就此走上了不同的人生道路,隔路相望。有時一個村莊的農田被劃進了城市建設範圍,土地被征收了,而村子集中居住區還在城市建設區之外,按照征地的要求,被征地農民要轉為城市戶口。但因為沒拆遷,仍然住着宅基地的房子,從此變成了雙重“身份”,待規劃完成之時,城邊村也就産生了。


 例子二:規劃影響到投資開發的難度。新城區各種配套設施的建設水平決定了這個區域的土地價值和居民享受的服務水平。如一個新城區中央規劃了一個大型的中央公園,而公園規劃在人口密集的村址之上,要想提升這個區域的開發價值和市場預期,則需要盡早把公園建起來,可這樣一來,前期的拆遷和建設至少要投入數十億元,對于一般的地方政府而言,是非常困難的;如果把中央公園的修建工作延後,那麼前期開發出來的土地,都缺少比較高等級的配套,價值難以提升,而且越往後延期,拆遷成本就會越高,公園的修建難度也就越大,最終多半要變成紙上公園。


 例子三:規劃影響到産業發展的步驟。現今,産業的發展代表了城市發展升級的方向,越來越受到地方政府的重視。因此在城市規劃中,産業用地占的比重越來越高。一個郊區新城在啟動區規劃了連片的商務辦公用地,要為城市建設一座新的CBD,這代表了地方政府的一種發展期望。但是在缺乏配套和人氣的郊區要建一個高端商務區,付出的成本是高昂的,成熟周期和回收周期也将會很長,負責招商的人也會非常艱難,帶了一撥又一撥的投資企業來看項目,簽下一個又一個意向協議,卻很難動工,收效甚微。


 這都是現實中存在的事實,也并不鮮見。從這些例子不難看出,規劃不僅僅是空間的,更加是經濟的、社會的。它承載的是城市化過程中人口、土地、資本、産業等一系列的要素的變化過程。簡而言之,規劃最應當是面向實施的。在實施角度存在障礙的規劃,不是一個好的規劃。


 做好一個規劃,不僅僅是規劃師的責任,還需要地方政府、投資企業、規劃實施顧問和專業規劃師的共識。


“多規合一”的時代來臨


 5月23日,《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若幹意見》中強調了“多規合一”的概念。5月28日,自然資源部發布的《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》,空間規劃的管理,正在步入一個新的時代。


 這裡的“多規合一”不同于之前業界經常提到的“三規合一”。


 “三規合一”的三規,指的是國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用規劃。


 國民經濟和社會發展規劃是全國或者某一地區經濟、社會發展的總體綱要,是具有戰略意義的指導性文件,編制周期為5年,通常是由發改部門牽頭組織編制。


 城市總體規劃指城市人民政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、曆史情況、現狀特點,統籌兼顧、綜合部署,為确定城市的規模和發展方向,實現城市的經濟和社會發展目标,合理利用城市土地,協調城市空間布局等所作的一定期限内的綜合部署和具體安排。不同城市從“籌備—編制—上報—批複”時間長短不一,通常是由規劃部門組織編制。


 土地利用規劃是指在土地利用的過程中,為達到一定的目标,對各類用地的結構和布局進行調整或配置的長期計劃。其一般分為全國性、區域性的總體規劃和生産單位内部的土地利用規劃兩種,通常是由國土部門組織編制。總安排通常為15年。


 這“三規”在傳統模式下,各有不同的管理目标和管理手段。國民經濟和社會發展規劃定的是階段性目标;城市總體規劃定的是功能空間布局;土地利用規劃更多的是建立用地保護約束;因此在城市規劃實施過程這三規之間難免産生不匹配之處。對于“三規合一”的呼籲也源于此。


 但實際上“三規合一”隻是一種理想狀态,經濟發展目标在不斷升級和調整,空間規劃總是滞後于發展規劃,所以要想完全合一是很難做到的。


 這次新政中提出的“多規合一”,即建立國土空間規劃體系并監督實施,将主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃,實現“空間”層面的“多規合一”,在國土規劃管理上是一個重要的嘗試。盡管這次的“多規合一”沒有将發展規劃納入其中,隻強調了空間規劃,但是其中涵蓋了作為發展規劃落地載體的城鄉規劃,必然對發展規劃的落地産生強約束。


 從這個意義上講,空間規劃的經濟屬性并沒有削弱,而是更加強化了,對未來的城市建設會起到更強的約束作用。因此在“多規合一”時代,從起步開始,管理部門和規劃者就應當更加重視規劃的可實施性,特别是涉及到城市建設部分。


規劃的可實施性評價為何越來越重要


 從實施者的角度而言,一個好的規劃必須是一個有利于實施的規劃,否則規劃編的再漂亮、立意再高,也是毫無價值的。這一點在城市化發展到中後期的階段,變得尤為重要。


 地方政府和編制規劃的專業機構,必須真正意識并理解這一點,今天的城市建設環境,與十年前相比,已經發生了重大變化。


 一是城市之間的發展關系更加趨向于競争。在經過三十年高速發展之後,常住人口普遍增長的城市化時代已經結束,城市之間對于人口、産業等城市化核心資源的競争日趨激烈,規劃的實施不再是以往按部就班的開展過程,競争性環境帶來的不确定性是必須要加以考慮的。


 二是城市化成本越來越高,投融資工作的難度越來越大。對于大多數處于建設高峰期的城市而言,成片的待開發用地越來越少,待拆遷的村莊和工廠密度比以往更高,拆遷成本比過去十年高得多,獲取占蔔平衡指标和建設用地指标的成本也成倍增長。以往一平方公裡的征地拆遷和基礎設施投資,大約可以控制在10億元以下,如今投資強度普遍要達到20億元的水平,才能夠完成一個區域建設。


 簡而言之,大部分二線城市的建設,正在步入一個高産出(地價水平提升)但投入更高的階段。而在嚴控地方政府債務的政策環境之下,地方政府的融資能力受到了很大的限制,盡管土儲專項債券的發行給地方政府的土地開發開辟了一條新的融資渠道,但是其能夠提供的支持力度仍然十分有限。理論上來講,一個片區通過土儲專項債啟動幾塊土地的收儲工作,就可以逐漸實現滾動開發,實際上,沒有數十億元的大規模整體投入,新區的開發是無法啟動的,而這個體量的融資,對于大多數地方政府而言,是難以實現的。


 三是産業升級換代使得産業發展工作面臨更多的不确定性。在過去的30年中,由于差距,發達國家的産能轉移、服務外包以及本土制造業的發展,使地方政府的招商工作有比較大的施展空間。這些産業大多有現成的樣闆可以參照,易懂好學。

 而今天,傳統産業的産能已經基本飽和甚至過剩,新的産業概念層出不窮,如5G、物聯網、大數據、人工智能、工業互聯網、區塊鍊等等。這些概念的科技含量越來越高,發展潛力還尚未得到驗證,換言之,對于大多數地方政府的管理者而言,這些概念像天上白雲一樣,看得見摸不着,難以落地,因為即便是業内人士也不易說明白。但這些産業在空間規劃編制工作中占有越來越大比重,不得不說是一個很大的挑戰。


 前段時間,陪同投資企業去華東地區的某城市考察一個新區的開發項目,向當地政府了解控規的編制情況,主管部門的政府官員拿出厚厚的一本規劃,表示有控規,但沒有正式審批,準備邊實施邊審批。


 當時有專家質疑政府的規劃管理方式,不夠嚴肅。這位主管部門的政府官員表示,近年的經濟發展形勢變化太快,要一次性的審批确定很大範圍内的控規,感覺難以做出這樣的決策判斷,一旦審批通過了,再調整又是一個非常繁複的過程,所以隻能編了先不批,視開發情況逐步審批、調整。


 作為專門研究規劃實施的從業者,很能體會地方政府在城市規劃實施中所處的困境。


 因此在倡導“多規合一”,空間規劃的地位得到進一步強化、城市管理更加趨于剛性的政策發展階段,凡是涉及到城市規劃,空間規劃的編制者和決策者更應當深刻的理解競争加劇、實施成本高昂、産業變革迅速的時代背景,充分意識到規劃落地面對的複雜性,在規劃之初就把規劃的可實施性作為基本的出發點加以研究。


規劃要做好“三個”統籌兼顧


 那麼從實施角度來看,什麼樣的規劃,算是一個相對好的規劃呢?


 在過去的二十年中,我們曾幫助地方政府和投資企業,研究和跟蹤過超100個新區的規劃實施工作,總結下來,一個好的規劃主要需要做到三方面的統籌兼顧:

 

 一要統籌區域的土地功能平衡。從經濟産出角度來講,規劃中的土地利用功能可以大緻分為商住功能、産業功能以及基礎設施配套和公共服務功能,這幾類功能對應了我們常說的“人、産、城”幾類核心要素。從規模配比上它們之間要做到協調,這個配比的空間範疇不宜過大,最好每5~10平方公裡的空間單元上都要做到配比平衡,否則在局部開發上就容易遇到投入産出的障礙。


 為什麼要提出功能平衡的要求呢?在區域開發工作中,近、中期的産出主要是土地出讓帶來的收入,中、遠期的城市運行則要依賴産業稅收的支持。目前沒有金融産品可以長期支持一個大規模區域的投入,因此還是要靠區域本身的産出來實現滾動開發和階段性的現金流平衡。功能平衡首先是為了規劃實施過程中的資本投入創造條件,資本投入的來源無論是财政資金還是社會資本,皆有這樣的需求。


 二要統籌近中遠期産業升級的能力。地方政府和規劃編制單位,都傾向于把規劃作為未來城市發展的藍圖,所以常常導緻規劃面向未來考慮得多,過于理想化,而忽視了城市近期的發展基礎和承載能力。


 這一點在産業定位和布局上體現得更為明顯,規劃中的産業功能常常是超越當前城市發展階段的,理想中的高端産業、超高建築過多,導緻實施起來非常困難。在規劃産業功能時,一定要先進行發展基礎研究,再考慮産業升級目标,研究城市可落地的産業是什麼,近期要發展什麼産業,遠期要發展什麼産業,以及如果産業發展不起,有什麼緩沖措施來解決。


 特别是在當前外部貿易環境嚴峻與産業轉型升級并存的時期,産業發展規劃的編制,就顯得尤為重要。


 三要兼顧規劃的整體性和複雜的土地現狀。一個“漂亮”的規劃通常功能布局的整體性很強,路網橫平豎直,布局環環相扣,但整體性越強,對前期投入的要求越高,而複雜的土地現狀和高昂的征拆成本,常常不支持大規模的整體開發,這超出了實施者的投資能力和推進能力。


 所以當土地狀況複雜時,一個好的規劃,應當适當的“屈就”于現狀基礎,降低開發難度。


 綜上所述,規劃是城市開發工作的基礎,伴随城市化的新階段,空間規劃工作也正在步入新的時代。在區域綜合開發工作中,“規劃為本”主要體現在為實施創造好的基礎,為資本的投入創造條件。在規劃編制中,應當把規劃從投資角度的可實施性,作為前置性的評價内容,這樣才能真正做到面向實施的“規劃為本”。


 (陳民:以太坊行情最新總經理,财政部、發改委PPP專家庫專家)