城市綜合開發的邏輯

 2019年4月,國家發展改革委印發了《2019年新型城鎮化建設重點任務》,對處于不同發展階段的城市提出不同的發展要求,這個文件可以是未來十年,中國城鎮化後期階段發展的重要轉折性的指引文件。


 中國過去三十年城鎮化發展,在空間層面上基本上遵循的是增量邏輯,通過新城和園區的建設,為城市和産業的升級打造空間載體。産業園區、産業新城的規劃和建設成為城市化的主要手段和載體。增量邏輯在今天仍然在發揮着重要的作用,除了少數用地空間已經極為受限的發達城市,大部分二線城市還處在新區建設的高峰期。


 據統計,截至2018年,我國國家級開發區已經有552家,省(自治區、直轄市)設立的開發區則高達1991家,其中河北138家、山東136家、河南131家。


 大型投資企業也把新城和園區的建設和運營作為戰略升級的重要方向,與一般的投資項目比起來,區域綜合開發類的項目,更加具有平台型投資項目的特征,對企業而言具有行業領域探索的潛力。自2015年開始,大型企業參與園區新的投資開發達到了過去20年來的高峰期。據不完全統計,近三年政府和企業達成投資合作園區新城項目有近250個左右,而政府透過下設的投融資平台公司自主實施的新區則更多。


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圖一 近三年政府和企業合作建設的新區


 新區新城的開發雖然被政府和企業認定為城市發展的核心載體,但它是一個非常複雜的系統工程,特别是到了城市化發展的後期階段,用地越來越難以整合,開發成本越來越高,外部的房地産市場和産業市場的競争性越來越激烈,對系統性開發和統籌資本運營的要求也就越來越高。


 從專業角度而言,區域綜合開發是一項多專業統籌的工作,涉及到選址、規劃、投融資、工程建設、營銷運營、招商引資等多個專業領域。


 榮邦瑞明總結二十年來幫助政府和企業實施區域綜合開發的經驗,将各個階段的方式進行了系統總結,提出了“五十二”字方針。


 “選址順勢而為、規劃多方兼顧、策略統籌全局、分工劃清邊界、計劃是合作抓手、流程是執行依托、财務要對接财政、招商需選好對象”。


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區域綜合開發的微笑曲線


選址順勢而為


 選址是開發過程的第一件事,選址方案沒做好,實施起來就會費很大的勁。猶如男人入錯行,女人嫁錯郎。


 選址,不僅企業重視,政府更要重視。


 從宏觀邏輯上,選址需要與城市的發展趨勢相吻合,沿着城市的發展脈絡選址,多數投資企業會選擇借助核心城市的外溢效應和産業聚集效應,在核心城市的遠郊區或者鄰近區域投資。這是因為城市化高速發展三十年過後,大多數城市已經有了自己的發展軌迹,背離或者遠離城市發展軌迹來造勢,是很困難的。


 對政府而言,規劃新區還要注重與城市的發展基礎和發展能力相适應,有的中小城市,四面開花,規劃出多個新區,超越了城市的發展能力,反而在城市内部形成了資源競争,使得企業和居民都無所适從,也難以讓區域開發的投資企業樹立信心。


 從微觀邏輯上,目前“一片白紙”的大面積可開發用地越來越少,新規劃的新城新區現狀也非常複雜,因此要盡量規避阻礙開發的硬傷,至少要盡量避免在啟動階段給開發制造問題。


規劃多方兼顧


 規劃是開發工作的本體。城市開發的目的本質上是要實現規劃落地,所以規劃自然很重要。


 規劃寄托了城市政府對未來發展的期望,有時難免理想化。


 以前有兩種說法,一種說法是“規劃規劃,紙上畫畫,牆上挂挂”。這一方面指的是規劃管理不嚴肅,另一方面則反映了有些規劃脫離實際,沒法落實。


 另一種說法是“規劃是法,要嚴格執行”。這個說法看起來很有道理,但實際上隻适用于中短期、局部的規劃;不适用于大規模規劃,因為城市發展十年、二十年一定會發生很多變化,所以要有彈性空間。


 從實施者的角度來看,能實施的規劃才是好規劃,否則規劃立意再高也沒有意義。而面向實施的規劃要講究三個兼顧。


 一是兼顧功能平衡。規劃中的功能指的是商住功能、基礎設施配套和公共服務功能、産業功能。這三種功能要相對總體平衡,規模配比上要協調,也就是很多城市探讨的“人、城、産”,相互總體上要協調。功能協調另一方面也是要兼顧投入産出的協調,區域綜合開發近、中期的産出主要是土地出讓帶來的收入,中遠期則要依賴産業稅收,功能配比失調的新城要麼近期啟動困難,要麼遠期難以持續。


 二是兼顧近中遠期産業升級的能力規劃是面向未來的,但是新城新區的開發需要十年甚至更長周期,啟動階段的目标不能過于超前,否則實踐起來很困難,這一點在産業功能的規劃上體現得更加明顯。


 三是兼顧用地現狀和整體性目标。“現狀”指區域開發時的用地基礎,對于大多數城市,如今的征地拆遷成本原來越高,開發已經進入了高投入高産出的階段,大規模整體性的實施越來越困難,而規劃要做的漂亮,有時候很強調整體性,從實施角度而言,組團式的規劃實際上更便于開發者操作。


策略統籌全局


 開發策略指在區域開發中,投資怎麼安排,資金如何運用,應該先做什麼,後做什麼。整個新區的投入産出的節奏和規劃落地的具體步驟如何布置,怎麼能讓新區提升價值。通俗一點講就是開發時序。


 城市規劃注重的是空間功能的完整和協調,相對來講,它整體性比較強,而實施過程則是一個項目一個項目來落地。整體的規劃和獨立的項目之間,在實施過程中需要在資金運用層面上進行統籌安排,我們把這項工作叫做投融資規劃,它架起了規劃和建設之間的橋梁,投融資的可持續實際上規劃出的是新區發展的信用價值。


 開發策略是統籌整個區域開發操盤的核心載體。那麼投融資規劃或者開發策略實際統籌的是什麼?主要有三個方面。


 一是統籌政府和企業的訴求。通常而言,政府更加關注形象進度,而投資企業則關注風險控制和自身的投資承受能力,訴求不一樣,自然開發邏輯就不一樣,就需要統籌。統籌就需要有更高層面的視角,來兼顧雙方的訴求,這個視角就是如何提升城市的價值。


 二是統籌發展目标和市場接受能力。區域的開發投資速度需要契合城市的發展速度,如果沒有外部環境的重大變化,那麼一個城市的發展速度通常不會發生飛躍性的變化,因此在制定開發策略的時,不能隻講求目标高遠,更要講究發展基礎。要超越當前的基礎,那就還需要帶一點策劃性的思路。


 三是統籌資本整體運用和分散的項目投資。規劃是一個區域開發的整體策略,在實施中會轉化為一大堆項目,每一個項目都是資本落地的具體載體。但從财政應用或是企業總體投資的角度來講,是投融資的管理要講求整體性,資金不能斷鍊,每個項目單獨去研究很容易忽視整體的投融資風險。因此需要用錢來統籌整體的規劃和分散實施間的關系。如果投入産出節奏把握不好,時序安排不當,很容易出現資金斷鍊,規劃實施到一半就無法推進了。


 說到開發策略必須要提到一個詞叫“滾動開發”。滾動開發是政府和企業都接受的一個理念,是控制投資風險和降低投資負擔的手段,但是怎麼滾動起來,什麼時候能滾動起來,需要有明确的投資紀律來約束,不能停留在理念層面上,這一點上政府和企業都要有自己的底線。


 對政府而言,财政的現金流不能斷鍊,對于企業而言,投資紀律的指标更多一些,包括高峰投資額、現金流回正時間、收益率水平等等。


 開發策略在面向發展、從提升城市價值角度思考問題時,也要符合政府和企業雙方在資金運用層面的底線。


 既然要兼顧這麼多方面,那麼投融資規劃或者開發策略的制定,自然不是一個單方面就能夠決策的事情,它需要政府、投資企業和專業機構共同設計,反複驗證,并在實施中不斷的反饋和優化。


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圖二:投融資規劃的制定邏輯


分工要劃清邊界


 開發策略是針對新區開發整體制定的,還需要政府和投資企業共同來實施,所以我們還要強調分工。


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圖三:政企責任分工邊界劃分


 分工看似簡單,但分工要求站在系統的角度理解政府和企業的關系。城市開發是個系統工程,在城市這個開放系統裡,政府的責任趨近于無限,而投資企業(無論是平台公司還是市場化企業)則需要建立一個有限的、封閉的系統。


 因此,投資企業要跟政府之間劃清楚邊界,包括空間邊界、項目邊界和事責邊界。這樣才具備合作管理的條件和基礎,不然就容易互相侵犯,總覺得對方鏟了自家地皮。


計劃是合作抓手


 開發策略統籌了政府和企業的認知,在具體落地時,則需要轉化成一系列的計劃,執行上才有具體的抓手。項目管理有很多方面,包括質量、采購、營銷等等,但是對于區域綜合開發項目而言,計劃管理是最重要的,它是政府和企業雙方執行合同的核心要件,沒有計劃,合同管理就無從談起。


 站在系統工程的角度而言,計劃是人為設定的系統演進路徑,是雙方執行合同的核心依據,也是外部産業企業、消費者判斷新區未來發展的基礎。


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圖四:計劃是系統演進的路徑


流程是執行依托


 政府的各個部門和企業的各個部門之間有頻繁的交互,這使得區域綜合開發項目的合作比一個單體項目合作要複雜得多,所以執行還需要有流程。


 在城市建設的政策體系裡,不管是新區的整體規劃運營,還是規劃之下每一類子項目的建設運營,所依賴的流程主要都是站在政府主導實施的角度制定的,有相對固定的流程。


 企業在做片區開發運營時,實際上是把政府操作的所有事項切分出來一部分交給企業去做,所以需要清楚哪些部分被切出來了,切出來的部分又該對接在哪個位置上,怎樣才能對接好。


 這其中的關鍵一是企業一定要理解政府管理的方式方法,積極主動了解如何和政府做好銜接工作,否則政府會按照自己的流程走,而企業會覺得很被動,總認為政府侵犯了自身的權利。


 另一方面對于政府而言,要放下一切按照自己的流程來的習慣,要适應企業在這個過程中的介入。


 設計清楚雙方銜接的流程,有助于增進雙方對合作的理解。


财務要對接财政


 在區域開發項目中,不管企業如何投入,項目的産出包括土地出讓收入以及稅收收入,都是要進入财政收入,再由财政部門支付給企業,作為企業的成本回收及投資回報的來源。


 合規性是區域開發項目中企業跟政府結算時,要遵循的最基本的原則。


 在政府的财政管理中,所有的支出都有明确的用途要求,要符合收支兩條線,強調的是收支平衡,與企業的财務管理相比較,财政的管理方式更像是現金流管理的模式。


 企業的邏輯首先是成本收入邏輯,投出去和收回來的每一筆錢,都要跟成本和收入挂鈎。企業的投入和回收都與财政支出的科目有關,所以财政跟企業的财務邏輯上一定要有一個針對性的銜接。


 從投資角度來講,向政府要什麼樣的一種回報?本質上取決于企業投資了什麼,創造了什麼樣的價值。因此,投資回報模式與政府和企業分工有密切關系,以企業投資為城市發展創造了什麼價值為基礎,這一點則是政府要跳出财政收支視角,站在城市發展視角來理解的。


招商需選好對象


 招商是個競争的過程,是個市場化行為,産業企業到能否到一個新區落地,最終講求的是你情我願。因此招商工作沒有百分之百的成功,甚至成功率并不怎麼高。


 盡管如此,但怎麼做最有效,還是有一些規律可循的。要提高成功率,就要明白企業關心什麼,需要什麼,有針對性的去推介。


 産業企業願意到一個地區來落地,原因多種多樣,我們簡單歸歸類,大緻有幾類情況:


 一是遷移型企業。持續經營中的企業從原先經營的地址,遷移到一個新的區域,通常考慮的是更低的成本、更好的服務,既然是持續經營中,那麼遷移通常是就近選址,因為一下子走得太遠了,原有的經營環境、政府關系、市場要素等容易發生太大變化,所以在招商的時候,招這類企業不必全國到處跑。


 二是擴張型或是布局型企業。一家企業在外地設點或建廠,要麼是為了更貼近區域市場,要麼是要利用當地的要素資源,所以向這類企業作推介的時候,要理解這些企業經營的特征,把企業關心的問題表達清楚。


 三是新設型或是創業型企業。這類企業更加注重服務要素、技術平台等等,更疊也更加頻繁,政府可以借助專業的孵化器或是産業培育商來招商,自己做未見得效率高。


 四是高精尖型企業。這類企業是各地方政府争奪的對象,除了基本的經營要素外,他們還需要區域有足夠的形象支撐,落地條件還需要一事一議,這種類型的就比較難總結規律了,更需要新區新城開發時提高整體的開發水準。


 招商是個挺有難度的事兒,盡管是市場行為,在區域開發時,還是要從一開始就訂出招商策略,盡可能的明确目标,避免腳踩西瓜皮。


 從頭到尾梳理一遍,不難看出,城市綜合開發運營是一個多專業集成的系統工程,地方政府和投資企業,都應當建立城市開發的系統觀,這将有助于未來十年中國城鎮化的真正升級。


(作者系以太坊行情最新總經理,财政部、發改委PPP專家庫專家)