城市普遍擴張階段趨向終結!開發企業的新出路在何處?

參與城市開發投資的企業,在跟地方政府交流的時,經常會說“我們要與城市共同成長”,這句話不僅僅是謙虛之言,也表達了為城市做貢獻的意思,換個方向說,它也道出了企業投資于城市開發領域的本質,用通俗的話講,叫做順勢而為。從系統論的角度而言,企業投資建設和運營的項目,無論大小,都是城市的一個子系統,城市發展好了,這個子系統才穩固,才有盈利的前景。


參與城市開發投資,本質上是在城鎮化建設的大趨勢中尋求投資機會。因此,投資企業應當關注城鎮化模式的變化,城市發展的模式變了,系統環境發生了變化,企業的戰略也要随之調整。而當前就是企業調整投資戰略的重要窗口期。


一、城鎮化模式的演變


2019年4月,國家發展改革委關于印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》的通知中,有幾個很值得投資企業注意的提法,一是放寬人口落戶政策;二是加快對核心城市群和都市圈的發展;三是首次提出了收縮型中小城市這個概念。


這幾個提法對城鎮化趨勢的解讀,大概的意思是,城鎮化已經到了中後期,不需要再搞過多的戶籍限制,要鞏固前期城鎮化的成果,同時今後不是所有的城市都要搞擴張,重點城市群和都市圈要繼續發展和升級,不具備進一步城市化條件的中小城市不僅不再大搞建設了,甚至要适當縮減。


這個政策的宏觀導向性比較強,看起來似乎沒有直接提出太多落地性的具體措施,但它代表了政策制定層對于我國當前城鎮化發展階段的一種判斷,也就是城鎮化已經到了尾聲階段,過去的20年中所出現的普遍擴張型城市建設,在未來的十年中将不會持續。


雖然這個文件寫的是2019年的任務,但其實我們不妨把它看成,未來十年我國快速城鎮化末期階段趨勢變化的一種信号。綜合近兩年中央和地方出台的一系列影響城市化進程的政策文件,我們就可以更好的理解未來十年的城鎮化發展機制。


城市化的過程,通俗一點理解,就是一個城市空間擴張、人口集中、産業發展的過程。整個過程是宏大的,影響這個過程實現的則是一些具體的、關鍵性的規劃、土地、投融資和戶籍等政策機制。


二、從占補平衡到增減挂鈎再到跨區域指标調劑


空間擴張是城市化的基礎,這個過程中,土地政策的作用是關鍵的。我們來看幾個土地政策上的關鍵詞和關鍵機制。


第一個關鍵詞叫做耕地占補平衡。耕地占補平衡的意思是城市建設擴張占用了多少耕地,地方政府就應當負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。


這個機制是城市化過程中空間擴張的基本機制,一直沿用至今,早期的占補平衡主要是在城市内部實現的。在這個機制下,總體上城市建設用地在增加,耕地原則上不減少,而被開墾成耕地的荒山、荒坡和未利用地則在不斷減少。


這樣的機制在實行了十幾年以後,發現荒山荒坡越來越少了,能夠開墾出的高質量農田也逐漸變得不足。城市近郊的農村随着城市化擴張,或被拆除,或受益于城市化帶動有所發展,而遠郊或偏遠地區的農村則難以受益。


第二個關鍵詞叫做城鄉建設用地增減挂鈎(以下簡稱增減挂鈎)。它是在2008年前後出現的。其意思是“将若幹拟整理複墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和拟用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區,通過建新拆舊和土地整理複墾等措施”,實現城市建設和優化城鄉用地布局。


這個機制早期是為了解決小城鎮建設問題,随着《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發【2004】28号)和城鄉建設用地增減挂鈎試點管理辦法 國土資發【2008】138号的發布,逐漸從試點和推廣到全國,被應用到大城市的建設之中,其中最有名的就是成渝城鄉統籌試驗區的地票模式。


城鄉建設用地增減挂鈎實現了在空間上遠郊區和近郊區的直接置換,使得城市化除了以蔓延式的擴張,帶動近郊城市發展和農村發展之外,也可以使遠郊區的農村能夠獲益。這也代表了在城鎮化過程中,我們對局部地區中心城區和遠郊農村地區發展不平衡的一種客觀認識。這一機制經過試點,在之後的十年中,逐漸擴大到了全國。


2018年,國務院辦公廳關于印發跨省域補充耕地國家統籌管理辦法和城鄉建設用地增減挂鈎節餘指标跨省域調劑管理辦法的通知國辦發〔2018〕16号文發布。新出台的占補平衡和增減挂鈎指标跨省域調劑和交易政策,實際上在更高層面上确認了地區之間發展不平衡的事實。


從早期的地市内部平衡,到中期的省内平衡再到今天的跨省調劑,與收縮型中小城市的提法相對照,明顯的反映出我國的城市化進程已經到了後期階段的特征。在空間層面上,全面擴張的時代已經過去。


土地是城市建設和基礎設施建設的基本載體,基礎的不平衡發展,對應的是建設需求的不平衡。


三、更加開放的人口流動政策


與空間政策相對應的,實際上是人口流動政策,新型城鎮化建設重點任務中提出,要進一步放寬中小城市的落戶政策,同時要推動大中型城市進一步放寬落戶政策。這其實有兩個含義。


一是要鞏固過去幾十年城鎮化的成果。因為過去我們的城鎮化是以常住人口城鎮化率作為統計口徑的,但實際上大量的常住人口并沒有獲得城市戶籍,這使得過去的城鎮化成果不夠牢固。所以落戶政策中的放寬首先是要鞏固以前已經形成的城市化成果。


二是順應人口流動的大勢。我們看到,過去落戶門檻較高的這些大型城市、特大型城市,現在也在努力地對高學曆和高技能人才放寬落戶的門檻,也就是媒體上常說的搶人大戰。


為什麼要叫“搶人大戰”呢?說起來這一點,讓我想起了最近去成都出差,聽到一個非常有意思的現象:有不少當地的政府官員和企業領導經常在讨論三個字——人、城、産。這三個字在發展城市時,邏輯順序應該是什麼呢?


有人認為,應該按照産、城、人的模式來搞城市建設。因為産業先行似乎成為了大多數地方政府發展城市的一個基本的邏輯。後來,這個說法逐漸演變成了人、城、産,所有的地方政府都明白一點,就是搞産業升級,不是想升級就能升級的,沒有高素質的人才參與,企業根本不會來,那麼高質量的産業也就不可能發展起來,所以就要圍繞人、城、産的邏輯來發展城市。


這樣的一種讨論,一定程度上體現了現在城市進行人才大戰的根本出發點。

早期城市化給城市帶來的人口紅利,首先是大量的農民工進城,及勞動密集型制造業的發展。随着産業智能化發展的升級,傳統制造業的擴張對城市的帶動逐漸趨弱,對人才的素質要求也越來越高。


2018年全國本科畢業生數量超過了800萬,按照這個趨勢計算,未來十年将有近1億規模的本科畢業生。對這部分高學曆人才的争奪,将是未來核心城市産業升級的基礎。


這部分人是最有生産力和消費力的人群。他們向核心城市的流動勢不可擋。


四、量入為出為主基調的投融資政策


影響城市化發展能力的第三個政策力量是城市建設投融資政策。财政部關于推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見【财金〔2019〕10号】發布以後,結合預算法及地方政府發債的相關政策,可以看到,以發債為主、PPP模式為輔的城市建設投融資體制已經基本确立,這兩條主要渠道的管理邏輯都是量入為出、限額管理。


所以城市的基礎越強,融資空間就越大。這樣一種在城市建設尾聲階段,以風險控制為基本出發點的投融資政策基調,也限制了三四線城市從基建角度進一步努力的空間,留給他們的競争時間已經不多。


從土地指标政策、人口流動政策和投融資政策這三個塑造城市化能力的主要政策維度出發,可以明顯的看到,在未來10-15年的城市化後期階段,核心城市群和都市圈的發展能力與三四線城市之間的差距将進一步拉大,這種差距帶來的必然是城市建設資本流向的進一步集中。


五、農村土地改革政策


城鎮化過程中,資本流向集中并不是唯一的趨勢,農村土地政策的改革,還會帶來資本流向的分散趨勢。


集體土地和國有土地雙軌制并行多年,現在三權分置的改革,促進資本更加直接的進入農村,實現就地升級的城鎮化。


對城市擴張的依賴減少。這不是逆城市化,隻是對向城市集中的資本的一種分流。我國在更加嚴格的規劃管理以及自上而下的财政分配體制之下,不大可能出現逆城市化,隻是從資本流向的角度,集中和擴散并存。


前面講到的這些都是城市化的聚集政策。聚集政策會帶來資本流向的集中,同時城市化在講到資本流動方向的時候,我們還應該注意到另外一個資本反向流動的政策。這個政策指的是建設資本會逐漸更大規模的流向傳統的農村地區。這個趨勢也是值得我們注意的。農村政策的走向與土地政策有密切的關系。衆所周知,國家的土地以前實際上是以雙軌制作為基礎。土地所有權上分為國有建設用地和集體建設用地,我們要搞城市的建設,原則上都要求在國有建設用地上實施,而2018年國家提出的土地改革的幾個重要方向,最核心的關鍵詞就是三權分置。


農村的集體土地分為三類,第一類是集體所有的建設用地;第二類是宅基地;第三類是農用地。什麼三權分置呢?


三權分置對農用地而言,指的是農用地的所有權、承包權和經營權的分離。經營權分離之後,在保障農民通過承包權獲得基本收益的基礎上,經營權可以對外流轉,流向企業和經營大戶,通過資本投入和規模化生産實現農業現代化升級。


宅基地的三權分置指的是所有權、資格權和使用權的分離。目前還在改革的試點探索階段。宅基地的三權分置使得它的使用屬性和流轉屬性會更加的接近城市的土地和房子,也會導緻資本會直接進入農村,對宅基地加以經營和改造。


與農村土地改革相關的另外一個很重要的政策是“集體土地直接入市試點”,這部分針對的主要是集體建設用地。在2015年以後,國務院選擇了十幾個試點地區,北京、深圳等都已經有了不少集體土地直接入市的案例。


集體土地入市政策的受益地區,一類是大城市外圍的遠郊區域。這些地區已經受到中心城區城市化的帶動,但又不在城市規劃區範圍之内,無法等待城市擴張帶來的拆遷;另一類地區是具備各類特色小鎮建設條件的都市圈外圍地區。這些地區與中心城市的交通半徑通常在2小時左右。


從資本流動的角度看,農村土地政策的改革,帶來的趨勢是與資本向中心城市集中相反的,會使得資本直接分流進入更加廣闊的農村地區。


但我們要清楚,它不是逆城市化。因為在城市公共服務資源配置模式上,财政資金的支出會優先保障成熟城市區域的運行,這使得老城區的衰退是不大可能的,規劃和土地指标的管制也會強有力地維護中心城市的地位。因此,核心城市的産業和生活成本在不斷攀升的過程中雖然會産生擠出效應,但不會産生逆城市化。


六、基礎設施投資企業的戰略方向選擇


從對上述總結可以看出,推動城市化格局變革的人口、投融資和土地等政策機制,正在重塑未來十年城鎮化後期階段的城鄉建設格局,城市的普遍擴張階段趨向終結,資本向核心都市圈和城市群的集中趨勢和向農村地區流動的分散趨勢并存,以北上廣深為主的一線城市産業升級和舊城改造,京津冀、珠三角、長三角、關中、成渝等幾個核心城市群繼續完成城市擴張和新區建設。


上述核心城市和城市群外圍的農村需建設升級,而大部分三四線城市則處于夾心層以平穩發展為主。


在這樣的趨勢下,參與城鎮化建設的投資企業應當抓緊時間重塑自身的投資戰略和經營策略,學會運用新的政策,并圍繞不同層級地區的發展趨勢和發展需求鍛造升級自身的投資能力。


一是要建立與區域發展能力相匹配的投資規模和風險控制政策。盡管在趨勢上而言,未來不同城市之間的發展能力和空間規模會逐漸分化,但是過去形成的普遍擴張式的建設慣性并不會立刻終止。這就要求企業在制定投資策略和尋求投資機會的時候,把城市特性作為首要考慮因素。


二是要升級自身的産業招商和運營能力。一線城市已經進入了産業升級的階段,常規的基礎設施建設已不是這些城市的主要需求。各個城市群的中心城市盡管還存在大規模的開發需求,但産業方面也在同步步入這個階段。因此政府對産業引入的需求會成為未來城市開發的核心,這對傳統的以投融資和基建為主要切入點的城市開發投資企業而言,是一個不小的挑戰,如果不能強化這方面的能力,那麼未來很難拿到優質的項目。


三是要重視都市圈外圍農村地區的發展,學會走特色化經營路線。農村地區未來的投資機會會越來越多,但是農村地區的建設不會以大型基建項目為主,而是要依賴中心城市産業和人口的輻射效應,走特色産業、特色旅遊等經營型路線。這對企業的經營能力和品牌建設則是更高的要求。


城鎮化在走過了快速發展的三十年之後,已經進入了中後期階段,在過去長期的慣性趨勢中,投資企業普遍制定了持續擴張型的企業目标,當我們能夠從内核型的政策機制出發,重新理解未來十年的城鎮化格局時,就不難看到,城市開發的投資企業,當前正是調整投資戰略目标并重塑業務能力的最佳窗口期。


(作者系以太坊行情最新總經理、财政部、發改委PPP專家庫雙庫專家  陳民)