10号文背後的“城市投融資邏輯”

 3月7日,财政部出台的《關于推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》【财金〔2019〕10号】(以下簡稱“10号文”),可以說是“一石激起千層浪”,整個P圈都炸了鍋;


 3月13日,财政部金融司有關負責人以答記者問的形式對10号文進行了官方解讀;


 4月11日,2019年全國财政系統PPP政策培訓會在北京召開。


 這種針對一個新政進行的全系統層面的專題培訓,在PPP發展曆史上應屬首次,這也足以證明10号文的重要性。随後在和地方政府、投資人的交流中,可以感受到10号文雖然劍指PPP,但卻揭示出我國财政管理和城市建設投融資方面的深層涵義和底層邏輯,值得思考。


 之于PPP,10号文是一個分水嶺


 10号文之前,雖然也出台了多個規範整理PPP的文件,而且還進行了多輪項目庫和機構庫的清理整頓工作,但仍然留下了一些空間,特别是在政府性基金預算使用和使用者付費比例等方面沒有明确要求,使很多項目可以繞過10%的紅線、突破政府付費的限制,被包裝成PPP項目。10号文的出台給之前的政策打了個補丁,雖然有“矯枉過正”的嫌疑,但不失為一種合适的做法。


 之所以說10号文是PPP發展的一個分水嶺,主要源于10号文前後各界的表現。


 10号文之前,在城市建設特别是基礎設施投融資領域,大部分城市已經“唯PPP而論”了。對于地方政府來說,隻要是基建投資項目,都想包裝成PPP;對于社會資本來說,隻要是PPP項目,都會瘋搶;對于金融機構來說,隻要是PPP模式,就會優先放款。貌似哪個城市如果不做PPP,就是落伍的表現;哪個投資人如果沒有PPP業績,就無法在行業中立足。經過幾輪的規範整頓後,大家想的更多的還是有哪些空子可以鑽,還有多少财承空間可以用,都在争趕最後一趟班車,導緻整個行業環境進一步惡化。


 10号文之後,通過走訪發現,各方的表現已經大為改觀了。作為地方政府,除了污水、垃圾處理等項目之外,已不再對項目進行盲目包裝了;作為社會資本,已開始審慎的對待PPP項目了;作為專家和專業機構,也開始積極探讨PPP之外合規的基建投融資模式了。


 由此可見,10号文起到了撥亂反治的效果,真正讓整個行業冷靜下來,認真的思考如何做“真PPP”和真“做PPP”的事。業界的理性回歸有利于行業的長遠發展,狂奔4年多的PPP行業終于可以慢下來,認真思考一些本源性的問題,以謀求更好的發展。如最近開始興起的“PPP術語”規範研讨就是一個好的開始。

 

 之于财稅體制改革,10号文是一個助推器


 衆所周知,财政預算有四本賬:一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。10号文之前的所有PPP政策中,都強調了“一般公共預算支出10%”的紅線,但對于其他幾本賬都沒有提及。10号文除再次強調了這個紅線之外,還首次提出:“新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。”由于社會保險基金預算是專款專用,所以意味着10号文首次明确堵死了從一般公共預算支出之外安排PPP項目支出的口子。雖然業内現在還在讨論這項規定的合理性,但無論是從字面理解還是官方解釋中,都已經把“分母”确定了。“分母”确定了之後,PPP可用空間自然也就明确了,物有所值和财政承受才不會淪為一紙空文。


 在3月13日的答記者問中,财政部金融司有關負責人也就此進行了專門的解釋,之所以不讓用政府性基金預算,除了考慮防止“放大分母”和收支規模波動大的問題之外,還考慮到“政府性基金預算是地方政府專項債券的主要償債來源,若再從政府性基金預算中安排PPP項目運營補貼支出,容易造成‘一女多嫁’,不僅加大地方政府償債壓力,也不利于PPP項目本身的可持續。”也就是說,随着專項債規模的不斷擴大,财政部已經意識到地方政府在基金預算使用上存在“一女多嫁”這個問題,如果不加以控制,極易産生償債風險。


 結合之前财政部已經要求部分城市對區域内未來的基金預算收入進行預測和評估,說明基金預算管理已經從原來的“地方小金庫”變成“财政一盤棋”;再結合去年頒布的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中提出的“将各級政府收支預算全面納入績效管理”,說明未來将采取更加統籌規範、公開透明的方式,加強對地方财政的管理,一方面防止出現系統性金融風險,另一方面要優化财政資源配置、推動财政資金聚力增效、全面強化對财政資金使用績效的管理。


 10号文的出台,僅僅是一個開始。地方财政預算無序、無度使用的現象絕不僅僅存在于PPP領域,也絕不僅僅存在于政府性基金預算方面。随着财政預算績效管理的全面推進,更多的正負面清單将會出現。

 

 之于城市建設投融資,10号文是一個轉向燈


 在中國城市建設投融資領域,有一個詞是都不願意說,但又不得不說的,那就是“土地财政”。從投入産出的邏輯上來說,土地财政無可厚非,因為作為一個地方的管理者和運營者,政府投資的重點應該在于公益和準公益性的市政基礎設施和公共服務設施上。這些投資帶來的效應就是會吸引更多的居民和企業來入住,進而帶動消費和稅收,形成長期穩定的财政收入,彌補前期的政府投資。但是這個城市建設邏輯中有個重要的問題,就是短期投資和長期獲益之間存在一個時間差,而彌補這個時間差最好的工具就是基于土地收益的金融工具。大量的基建投資形成的固定資産本身是沒有價值的,但對周邊的土地價值提升作用是非常明顯的。通過土地增值收益彌補基建投資,在短期内形成可觀的地方政府财力用于還款和支撐後續的投入,待人口和産業積累到一定水平、稅收可以接續之後,土地财政逐漸退出曆史舞台,土地出讓收入讓位于物業稅,這是一個大勢所趨,也是一個金融的閉環。


 中國的城市化進程差異很大,不同的城市發展水平差異也很大,有些大城市和超大城市,已經完成了原始積累,開始不依賴于土地财政,這也是合理的做法,但對于大多數中小城市,如果罔顧現實一味的規避土地财政,無異于釜底抽薪。所以,對于大部分中國城市和區域來說,以地生财、以地招商的方式仍然會持續,但肯定不能向之前無序、無度的濫用和透支土地财政了。


 透過10号文及其官方解讀,不難看到兩個事實:一是地方償債壓力确實很大,大到了必須要預留出基金預算來用于償債的地步了;二是在基金預算的使用排序上,排在第一位的是償債,第二位的是預算支出分類科目中的各項,第三位才是其他可以列入财政年度預算的支出項。雖然之前地方政府和投資人也都明白這個道理,但為了政績和業績考慮,大家彼此心照不宣,而10号文則捅破了這層窗戶紙。10号文之後,政府和社會資本都應該轉變思路,調整方向,在規範做好PPP的同時,認真思考城市投融資的一些基本邏輯問題。


 在當前的情況下,以下三個問題需認真思考。


 首先,投哪些項目。城市發展有其客觀規律和特定需求,社會資本有其主營業務和發展目标,所以,在确定投資項目的時候,一定要遵循客觀規律和主導目标。地方政府要基于規劃和階段性發展目标,建立自己的項目儲備庫;社會資本要基于自己的盈利要求和風控原則,設立規範的投資決策流程。在此基礎之上,再去确定哪些項目該做,哪些項目該投。隻有前期工作做足了,才能保障投資合作的長期穩定。


 其次,用什麼模式。PPP并不是唯一,隻是“之一”。在10号文封死了PPP模式很多後門的同時,其實也打開了更多的前門,比如工程招标、購買服務、特許經營、專項債、授權開發、招商引資等等。這些模式很多都早于PPP就存在,隻不過由于各種原因被忽視或冷落了,現在到了重新開始洗牌的時候了。基于項目的特點和不同時期的地方财力,靈活運用“組合拳”方式,該用什麼模式就用什麼模式。當然,在運用其他模式的時候,一定要合法合規,防止重蹈覆轍。


 第三,有多大能力。這裡的能力是指地方政府的真實的綜合财力。未來對于政府性基金預算的使用管理會越來越規範,基金預算收入特别是土地出讓收入仍然是未來一段時間内、絕大部分地方政府招商融資最大的信用基礎和最穩定的還款來源。就土地一級開發來說,以往是通過土儲貸款或者是委托社會資本來進行開發,現在改成了土儲專項債,但其還款來源仍然是對應的土地收入,也就是形成的政府性基金預算,換湯不換藥。所以并不像很多人理解的,将來地方政府就不能用基金預算去融資了。


 相對于一般公共預算來說,基金預算的特點是收支規模波動較大、不确定性強,所以在以往的評估中,多采取總量評估、靜态分析的方式。以往常見的情形是:政府算個大平衡賬,告訴投資人說未來這個區域的土地出讓收入足以滿足你的投資回報要求,并且未來可以列入預算,“你就大膽的投吧!”投資人雖然有所懷疑但也沒有更好的辦法,于是也就隻能将信将疑的開始合作。


 但在10号文之後,投資人應該明白即使是總量可以平衡,但在排序上也是有先後的。那麼投資人在評價投資項目的時候,就要全面客觀的評估合作政府的财力,以此來判斷未來回報是否有保障。當然,對于投資人來說,要想全面掌握政府的資産負債及未來的收入情況還是很困難的,所以對于有合作誠意的地方政府來說,拿出一份客觀公正的投融資規劃方案就很必要了。方案中可以把區域内的存量資産、存量債務、融資項目、合作模式、還款來源、計劃安排都列清楚,想做什麼、想怎麼做、有多大的能力,一目了然。試想投資人在拿到這麼一份方案的時候,一定會對政府的合作誠意和合作能力刮目相看,對于決策起到的加分作用自然就不言而喻了。


 《大學》開篇講:“知止而後有定,定而後能靜,靜而後能安,安而後能慮,慮而後能得。”這既是一個心态問題,更是一個策略問題。中國改革開放40年是一個不斷拼搏奮進的過程,強調的是趕超,經常聽到的說法就是“有條件要上,沒有條件創造條件也要上”“中國用幾十年時間走完了發達國家幾百年的路”等等,PPP也是用幾年時間走完了國外幾十年的路。走的快了,難免會出現一些問題,就需要糾偏,10号文的出台就是一個信号。


 在城市建設領域,在大幹快上的思想和政績觀的引導下,部分城市存在冒進的問題。未來,無論是地方政府還是投資人,都應該在頂層設計和投資決策環節多下功夫,“量入為出”、“謀定而後動”,應該把項目建設的合理性和成熟度作為決策的底線,把項目自身的盈利性和回報期内政府的财力作為決策的上線,在這兩條線中間才決定哪些要做、哪些能做、哪些先做,在防微杜漸中循序漸進,方能行穩緻遠。


 (彭松:以太坊行情最新副總經理,财政部PPP專家庫雙庫專家)