區域綜合開發項目合同中的隐患

财金10号文的印發,讓區域綜合開發的路途更加坎坷。無論是過去還是現在,區域綜合開發在落地過程中都存在種種問題,需要深入研究探讨和創新思路。更值得關注的是,一些企業在區域開發項目簽約後仍舉步維艱,不斷遇到問題。究其根本,要麼是約定的含糊其辭;要麼是壓根就沒提及。本文将從合同角度給一些行之有效的建議,規避隐患。


區域開發屬于開放性的複雜系統項目,投資人會根據自身優勢能力、核心資源來設計開發模式,再加上各地政府規劃、土地、稅收、産業等政策的差異,因此區域開發項目的模式五花八門,即使一些宣稱有固定模式的大企業,在國内不同區域的項目模式也不盡相同,那麼區域開發就更不可能有所謂的“标準”合同了。


如何最大限度的規避區域開發合同的隐患呢?結合十餘年的工作經驗,從五個經常出現扯皮的地方談起:



區域綜合開發: 

一合作内容及驗收;二各類計劃及調整;三投資收益及結算;四支付來源及支付方式;五違約及退出。


合作内容及驗收:少一事需多一言


先說合作内容,目前主要合作内容包括:規劃、投融資、建設、運營維護、産業服務、驗收等。


規劃


其屬于政府權責範圍。投資人往往會要求享有優化建議權,規劃的調整是區域項目風險控制的頂層設計。在項目談判階段其實很多項目條件都是不成熟的,甚至部分區域還未納入城鄉規劃範圍,雙方可以從建設用地總量、高價值土地(商住用地)總量等進行上限約定或下限約定,以此來作為未來規劃調整的基礎或方向。


投融資


在投融資中,政府方基本都會要求,全部由投資人來負責。其實這是一個很大的隐患。融資順利與否與股東資質、項目自身條件、政策環境等密切相關。投資人就投融資條款與政府方談判的時候需結合拟融資金融機構的融資條件,對可能造成融資條件達不到而又非自身原因的情況進行研判,并落實在合同中予以規避,以免出現項目融資不順被認定投資人違約的不利情形。


建設


它是合作的重中之重,一些前期準備充分的項目可能會把合作區域内每個單項建設工程都謀劃的很具體,但大部分項目很難具備這樣的條件,往往隻是在大的投資可研中列了一些基礎設施、公共設施類的項目,投資金額全都是粗線條估的。


針對這種情況建議:


一、 盡量把一些比較明确的、核心的項目做實;


二、根據對項目範圍内的主要産出(土地、稅收等)的評估來約定總投資額的上限,然後分解到各類項目投資估算上。如果未來産出大于預期,雙方協商增加項目,反之就減少項目或用其他收入來彌補。


運營維護


這是非必選項,如果納入合作範圍可以約定委托第三方實施,可能會在支付路徑和合同體系上産生障礙,随後細說。


産業服務


這往往是區域項目能否拿下的關鍵一環,有時候投資人為了拿項目會做一些超出自身能力的産業承諾,為以後政企雙方的矛盾埋下伏筆。


在此建議政企雙方結合項目實際,合理設置産業服務條款。将理想目标分解成不同階段目标,單一目标分解為綜合目标。例如從單純追求引進多少500強企業,簽約項目多少億元等單一緯度,轉變為綜合考量區域的經濟發展(稅收、固投、産值等);社會發展(就業、培訓、滿意度等);可持續發展(萬元增加值能耗、商标專利、高技能人才等);特色指标(産業鍊完整度、500強、獨角獸等)等多維度。


此外,根據發展的不同階段科學設定定量目标。同時,政府仍需發揮産業服務的主導作用,針對項目區域,配套一系列的産業政策。


再說說驗收。


驗收


直接關系到政府向投資人結算、支付的順利度和周期。區域項目需針對不同合作内容的屬性特點設計不同的驗收方式,例如:研究性成果(規劃、設計、咨詢)可以雙方聯席會共同确認也可以由政府主管部門确認;拆遷補償款以雙方約定的入賬賬戶憑證及相應票據為驗收;建設按照相關規定執行工程竣工驗收;運營維護和産業服務可以一事一議制定驗收标準。需要強調的是,對區域項目所包含每項合作内容的各子項目單獨實施審計,單項工程在竣工驗收後進行單項審計,區域項目整體驗收時不再進行整體審計。


  各類計劃及調整:切忌盲目大幹快上、 攤大餅


區域開發項目的計劃主要包括:總體投資建設計劃、年度投資建設計劃、土地征拆收儲計劃、土地出讓計劃、招商計劃等。


這些計劃是項目實施的中樞、雙方合作的抓手、風險控制的紀律、投資收益的保障。雙方在制定計劃時切不可盲目大幹快上、 攤大餅,有些項目計劃将被要求寫入合同,成為日後雙方糾紛的焦點。對此,建議當年及次年年度計劃可以作為附件(有些金融機構批貸需要詳盡的計劃)。


制定好的計劃關鍵是,要把握産城功能的搭配及近中遠期現金流平衡,最好借助GIS等專業軟件工具,配合财務模型進行各種時序方案的模拟,選擇雙方都認可且适合的方案來指導當期開發。這樣做有助于雙方達成共識,明細各自的計劃義務,約束雙方的變動、沖動,使配合更高效。當然,項目内外部條件出現重大變化時就有必要對計劃進行重新調整,輸入變量,再次進行各種調整方案的模拟,以期達到合适的調整方案。


  投資收益及結算:注重細節,找不同


區域開發項目的特征是大投入、大産出,因此該類項目的結算模式大都采用“基于投資成本給予合理回報+分期支付”的方式。


有些設計的相對細緻一些,例如:分别針對資本金部分和融資部分給予不同的回報。争議點在于這個回報率是一次性的還是每年都要計取,如果每年都要計取按單利還是複利。這其實沒有統一的說法,需要結合融資成本、回報率的高低、建設期及支付期的長短,甚至還有工程造價下浮率來綜合考量。


這裡面還有一個關鍵是雙方反複博弈的點——建設期利息。有些建設期利息約定按實際發生為準,這會在之後的審計出現一些麻煩;有些則按照實際投資餘額為基數按天計取,這在過程中統計确認投資餘額比較繁瑣;另外,如果乙方融資資金沉澱造成的财務支出浪費也無法由甲方買單。


因此,涉及到計算的内容建議在合同中列明計算公式,以免因語言表述引起不同的理解。


  支付來源及路徑:探清來源,明晰路徑


先說支付來源,區域開發項目基本都是自平衡,主要基于土地出讓,即把土地做成一個成本歸集單元,所有的征拆、建設的成本會分攤到土地上,每賣一塊地,就會分攤各種建設成本和直接成本,将綜合成本支付給企業,或者在取得土地出讓收入之後,是按照“先進先出”的模式逐一結算前期的基礎設施投入。另外,為鼓勵投資人做好産業,政府也會把稅收作為支付來源。


不管是土地出讓收入還是稅收,都要嚴格按照收支兩條線來管理,這就是支付路徑。


不少合同往往約定了結算方式、支付期限和金額,卻省略了支付路徑。以前大家很少關注,畢竟支付是政府的責任,路徑政府想辦法。但随着預算管理、債務審計越來越嚴,很多原來能走的路現在走不了了。例如:土地出讓收入可以支付投資人墊付的征拆成本和建設成本,但是支付這兩項成本的投資回報存在一定的政策障礙(有些地方稍寬松,可列在其他科目裡)。土地出讓收入不能用于支付投資人的規劃策劃費用、産業服務費用,所以就存在财政有錢也無法向投資人支付的窘境。


有些地方運營維護的資金都有固定的支付路徑,例如:中小學維護費隻能是财政局撥付教育局,教育局再撥付給學校。如果合作協議裡面約定由投資人承擔學校的設施維護義務,就得考慮這筆資金的支付路徑以及合同關系。


  違約、退出及罰則:進退有度,左右有局


這一部分屬底線條款。雙方都知道很重要,但又不願細談。就像由于文化習慣不同,一般不會把結婚與離婚一并考慮。一次好的合作不僅要有良好的開始,也要有理智的結束。這對于政府方尋找新開始,投資方輕裝再出發都是有益的。


根據經驗,區域項目出現問題,責任多在于政企雙方甚至多方,很難單獨、明白的确認是某一方的責任。因此在設計此類條款時采取抓大放小、重實質輕形式的原則結合項目實際,針對關鍵違約情形進行約定。同時在設計罰則的時候尤其是經濟方面的罰則不宜過重。過重隻會增加和平分手的難度和成本,最後隻能是兩敗俱傷。例如:一些合同約定按照總投資的20%處罰,要知道區域項目少則幾十億多則幾百億,20%的比例雖屬約定俗成但卻很驚人。建議采用“中低經濟罰則+高信用罰則(如:市場禁入、失信記錄等)”的方式,達到提高違約成本的目的。


區域開發的複雜性決定了合同的複雜性,除了以上内容外,還有很多細節值得推敲,本文在此就不再一一列舉,歡迎讀者在平台留言,共同探讨。


 (肖锷:以太坊行情最新區域開發事業部業務總監)