用投融資規劃方法指導地方政府做好城建資金管理

 城建資金管理考驗地方政府智慧


 改革開放以來,我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就,整個國家的面貌發生了翻天覆地的變化。特别是進入21世紀前十幾年,中國城鎮化進入了快速發展階段,城鎮化率從2000年的36.2%提升至2018年底的59.58%,未來仍然有很大的發展空間。


 城鎮化水平提高需要大量的資金,隻有當城市的财政能力能夠為新型城鎮化的推進提供持續的資金保障,城市的基礎設施和公共服務才能日益完善。地方政府作為本地區城鎮化的規劃者和推動者,緻力于通過城市建設為城市居民提供優質的公共産品和服務,也同時承擔了城市建設所需資金“借用管還”的責任。但是由于缺乏有效的管理工具和方法,實施過程中出現了諸多問題。主要包括以下幾方面:


 1)決策主體與投資主體脫節。城建項目決策的主體是地方政府,投資主體和管理主體是地方政府融資平台公司,最終的償債主體是地方财政,而這些通過融資平台公司舉借的“隐性債務”預算約束較弱,債務規模不受控制;


 2)舉債與還債能力脫節。部分地方政府過度追求政績,不考慮城市财力的供給能力,地方政府融資平台公司信用嚴重透支,融資成本逐步升高,最終導緻融資平台融資能力枯竭;


 3)使用與管理脫節。項目謀劃和論證缺乏科學論證,造成部分項目重複投資,城建投資投入産出績效管理滞後。


 2015年新《預算法》的實行以後,賦予地方政府依法舉債的權力。與此同時,中央高度重視地方政府違法違規舉債情況,特别是國發【2014】43号文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》提出了“修明渠、堵暗道。賦予地方政府依法适度舉債融資權限,加快建立規範的地方政府舉債融資機制。同時,堅決制止地方政府違法違規舉債。剝離融資平台公司政府融資之惡能,融資平台公司不得新增政府債務。”同時,作為“開前門”的方式之一,鼓勵地方政府通過PPP模式引入社會資本參與地方公共産品和服務的投資。此後,地方政府進行基礎設施和公共服務融資的方式集中在PPP和地方政府債券。


 無論是政府債券還是PPP政府支出責任,都是以城市未來的可實現财力作為支撐的,無序無度的透支都會帶來非常嚴重的後果。地方政府應該做好城市建設投融資的中長期規劃,有效發揮政府資金和城市資源的杠杆和放大效應,适度合理負債,在城市建設投入和合理負債之間找到平衡,有效控制城市債務風險,确保城市建設投入和城市财力相匹配。



 借鑒财務報表解讀城建資金管理


 提到财務報表,自然聯想到企業的三張報表“資産負債表”“損益表”和“現金流量表”。企業的三張報表的勾稽關系如下:


 資産負債表:資産=負債+所有者權益;

 損益表:收入-費用=利潤;

 現金流量表:現金流入-現金流出=現金淨流量。


 企業的财務報表的勾稽關系,從中長期的角度和系統論的角度,除會計科目有所不同外,整體的邏輯關系亦适用于城市。


 城市為實現其城市規劃或城市發展戰略,需要進行基礎設施或産業設施的投資,所需資金來源于自有資金(财政直投)和外部融資(專項債券、一般債券和PPP等),由此形成政府資産負債表的資産端增加的同時,負債和所有者權益端也相應增加。項目形成的負債需要通過損益表的收入來償還。政府損益表的收入則為稅收、土地出讓收入、國有資本上交利潤等,形成的财政收入除要滿足“保運轉、保民生、保穩定”等剛性支出外,剩餘部分方可用于投資建設和償還債務。現金流量表中的淨現金流作為判定地方政府中長期财政可持續性的重要指标。如果城市的現金流量由于前期無序的建設投入過快,造成短期内出現了嚴重虧空,城市的損益表自然不好看。除了要處置資産用于彌補虧空外,财政補虧的資金來源隻能是再融資了。為避免出現城市現金流量的虧空情況,就必須提前進行财政現金流量表的預測、算好财政的投入産出的賬,讓城市的現金流量表得以平滑;經營好城市資源,讓基礎設施投資價值快速實現,改善城市的損益表。


 制定中長期投融資規劃解決城建資金管理難題


 投融資規劃是系統工程方法在城市建設和管理領域的應用。從技術角度來說,投融資規劃就是以城市規劃為基礎,以科學落實城市發展戰略為目标,以系統工程方法為手段,以城市開發建設所涉及的各類資源資産及各類基礎設施、公共服務項目的投資、融資、建設工作為統籌對象,以政策、法規、資金等為輸入,以管理體制設計、參與主體分工機制建立、參與主體利益平衡、各類建設時序安排、各種融資方式等為輸出的系統方法論。


 用投融資規劃方法編制城市财務報表的過程,其實質是在探索規劃實施落地的最優解,即前期基礎設施項目的投資,能通過城市價值提升帶來的财政收入進行回收,是城市财政實現良性循環。具體過程如圖1所示。



 1)城市規劃和城市戰略研究


 研究城市的規劃和城市的發展戰略,梳理出需要投資建設的項目,建立城建項目庫。同時,需要分清政府承擔項目和市場化項目,市場化項目主要利用市場機制進行資金平衡,而政府承擔的項目主要依賴于政府資金投入和基于政府信用基礎上的外部融資。


 2)成本邊界研究


 城市的支出邊界非常寬泛,包括基建支出、民生支出,還有一些債務性的支出。需要明确哪些支出項目是可控的,哪些支出項目存在不确定性,以便于在财政規劃時留下一定的空間,使投融資規劃更加具備可操作性。


 3)投資時序研究


 住建局、交通局等建設部門都希望财政優先安排自己項目的建設資金。但是,進行投融資規劃時,需要站在合理統籌城市資源、财政系統整體安全、城市投融資可持續、符合城市發展的戰略目标的前提下确定項目的投資時序。


 4)城建可用資源研究


 對于一個城市或者區域來說,可利用的資源非常寬泛,包括土地資源、礦産資源、文旅資源、地方政府可以支配的國有資産、使用權、經營權等。這些資源有的是可以直接利用的,有的是需要繼續開發的,有的是掌握在城投公司手中的,有的是歸屬于相關委辦局的。通過梳理這些資源,劃分出資源的可利用程度和價值梯度,可以明确城市的資源承載能力。


 5)曆史債務梳理


 研究城市曆史形成的債務,包括尚未完全剝離政府融資職能的平台公司的曆史項目債務。梳理的方向主要包括:已經納入政府債務管理的專項債、一般債、PPP支出責任、尚未完全剝離城投公司曆史項目債務、精準扶貧和棚戶區改造購買服務的債務等,梳理出未來若幹年的償債本息支出的計劃表。


 6)政府财力研究


 在确定了納入政府債務管理的項目基礎上,要分析政府的可支配财力,從而對未來的還款來源進行分析,确定相對合理的投資規模。


 根據項目類型,研究不同産品的交易結構和增信方式,統籌考慮信用的分配:不僅需要考慮融資成本,同時要考慮期限,最終還要考慮落地的可實現性,進而編制年度的融資實施方案。


 7)建立投融資規劃的投入産出模型


 ①現金流平衡:首先要判斷曆史債務的本息和未來财政營收現金流能否平衡,即政府的财政能力能否對曆史債務形成覆蓋。如果未來财政能力無法覆蓋曆史債務,那麼城市投融資工作的首要目的是化解債務,化解債務不是消滅債務,是将債務控制合理水平。其次,曆史債務加新增投資計劃與未來政府營收現金流平衡情況。如果财力不能覆蓋新建投資計劃,就要考慮項目的包裝方式和融資方式是否合理,争取優先實現資源捆綁開發,實現項目自求平衡。


 ②信用平衡估算:因監管政策,城市投融資不斷演化新的投融資渠道,對國有資産的增信也提出不同的要求,包括PPP項目财政承受能力,因此需要綜合考慮資産或信用空間的實際可利用情況來綜合匹配投融資方案,從而保障方案可落地;信用需要整體平衡測算,更需要結合産品來具體匹配。


 ③除了信用平衡外,還需要考慮曆史債務即新增投融資對地方整體債務指标空間的影響。


 根據經濟走勢和景氣指數(預測景氣指數高,可适當放大負債規模;反之,穩健預測适當控制負債規模)科學預測未來财政建設财力,同時綜合考慮本級财政負債限額,預測未來每年的負債規模,合理安排項目投資節奏和計劃。


 通過現金流量的測算、信用平衡測算和債務指标的測算三個檢驗流程,幫助地方政府在資源可用、融資可行和債務可控方面的三個目标可以實現,進而協助政府制訂合理的财政管理目标和城建建設方案。


 投融資規劃對于城建資金管理的意義


 (1)在城市戰略(或城市規劃)與建設落地之間搭起一座橋梁


 城市建設與投融資管理是一個龐大複雜的系統,涉及政府管理和市場運作的方方面面,如何讓城市的戰略目标從紙上變成現實,受到政治環境、市場環境和制度環境等諸多方面的制約,投融資規劃統籌各方面的因素,通過建立和完善政府投融資“借用管還”的一體化機制,明确資金的還款來源,建立起了社會資本和債權方的對城市的信心和信用,同時通過城市價值提升與城市建設投入的正向聯動,确保了基礎設施投資能迅速通過城市價值提升而變現,最終實現多方共赢,從城市的發展壯大中受益。


 (2)妥善處理好發展與防範風險之間的矛盾。


 通過編制投融資規劃,判斷地方政府的風險限額,地方政府投融資管理部門可以在這個限定的區間範圍内,根據未來城建投資計劃,進行城市建設資金需求與資金流入的拟合,設立緩沖區間。并根據對比情況适當調整投資計劃,改善城市财政的狀況,這将為城市财政避免發生系統性風險,建立起預警機制。


 (3)投融資規劃目标的實現有賴于各項機制和體制的落實


 建議地方政府建立由主要領導挂帥,财政部門牽頭,城建部門配合,出台統一完整、銜接有序的城市建設項目投融資管理辦法和制度。明确相關部門在投融資管理工作中的職責,規範政府城市建設投融資項目的管理流程,為城市建設的科學管理提供有力的制度保障。


 (4)加強投融資方式方法、管理制度創新和人才隊伍的建設


 建議地方政府重視政府投融資中長期規劃及落實工作,重視投融資的方式方法的創新、管理制度的創新以及專業人才隊伍的建設,通過完善投融資管理的相關體制機制建設,通過合理有效的制度設計促進城市建設可持續的資金平衡,有效防範系統性風險。


 (盧望高,以太坊行情最新總監,注冊咨詢工程師,河南省财政廳PPP入庫專家;

彭松,以太坊行情最新副總經理,财政部PPP入庫專家,從事城市開發投融資研究)