新基建要做好專項規劃和投融資規劃

說到當下最火的話題,除了新冠肺炎疫情之外,當數“新基建”。

2018年12月中央經濟工作會議上,首次提出把5G、人工智能、工業互聯網、物聯網定義為“新型基礎設施建設”,簡稱“新基建”。2019年,新基建寫入國務院政府工作報告;進入2020年,中央級别的政府會議4次提及新基建,其内涵也在不斷豐富和完善。根據央視報道,新基建指發力于科技端的基礎設施建設,主要包含5G基站建設、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網七大領域。

其實,這七大領域在國内也已經發展了多年,由此可見,新基建的“新”并不是體現在時間上,而是體現在其依托的新技術、新能源上。之所以近期成為關注的焦點,一方面與中央的重視有關,另一方面也與當前的疫情相關。

受新冠肺炎疫情影響,中國經濟和世界經濟都出現了不同程度下滑,且未來發展仍存在較大的不可預見性。雖然中國當前已經采取了積極的措施複工複産,但短時間内消費和出口都很難有起色,于是投資就成為拉動經濟的必然手段。據媒體報道,截至3月10日,有25個省區市公布了2020年重大項目投資計劃,2.2萬個項目總投資額達49.6萬億元,其中新基建項目占據了相當比例。

與此同時,我們服務的一些地方政府和企業也紛紛咨詢新基建的投資機會,表示要積極投身新基建領域。在這種背景下,對于地方政府和企業來說,認真審視新基建的投資特點和投資機會,統籌謀劃新基建的實施路徑,做好新基建的頂層設計,就顯得尤為重要。


新基建的頂層設計,需要做好“兩個規劃”。


新基建要做好專項規劃



在傳統城市建設領域,為配合國土空間規劃的實施,一般都會針對特定的區域編制市政基礎設施專項規劃,重點解決基礎設施建設布局、内容、标準等問題。對于新基建來講,也同樣需要制定這樣的專項規劃。


據媒體報道,經北京市政府批準,北京市規劃和自然資源委員會正式印發《北京市5G及未來基礎設施專項規劃(2019年~2035年)》(下稱《規劃》)。《規劃》從規劃管控和實施保障兩方面,設計實施路徑,重點解決5G基站建設難題。


從北京市的做法中,我們不難看出新基建專項規劃的幾個特點。


1.針對重點領域編制專項規劃。

北京市本次發布的針對5G領域的專項規劃,重點解決5G基站建設難題。由此可見,新基建的建設不是一窩蜂地齊頭并進,而是應該有重點、有先後地來安排。各地區、各行業應該根據自身實際情況尋找新基建的重點突破口,并不是所有地區都應該建設大數據中心,也不是所有行業都适合人工智能,要量力而行、因地制宜。


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2.專項規劃要展望未來,更要立足現實。

北京市專項規劃的周期是從2019年到2035年,之所以跨度這麼長,應該是與北京城市總體規劃相對應。但與此同時,《規劃》也提出了堅持以近期為主、展望未來的原則,并制定了近期建設方案。新基建是建立在新技術、新能源基礎之上的,在當前科技發展迅猛的背景下,長周期的專項規劃一定要與短周期的建設計劃相結合,避免由于技術進步帶來的投資浪費。


3.市場化主體參與專項規劃編制。

《規劃》由北京市規劃和自然資源委員會、北京市通信管理局組織北京鐵塔公司等相關單位共同編制。這應該是新基建專項規劃的最大特點,也是北京市專項規劃的最大亮點。傳統基礎設施領域的專項規劃都是由政府部門組織專業規劃設計單位來編制,由于經過多年的積累,國家、地方和行業已經有很多成型的編制規範和标準,所以這種做法沒有太大問題。


但對于新基建來說,既沒有成型的規範和标準,也沒有太多可以遵循的先例,如果還是按照以前的編制方式,必然會“外行領導内行”。另外,與傳統基礎設施相比,新基建的重點在于後期運營,且市場化企業會占據主導地位。讓市場化主體參與規劃編制,可以提高規劃的落地性,有利于規劃實施。


新基建要做好投融資規劃


新基建的“新”,不僅要體現在新技術、新能源,還要體現在新理念、新方法、新模式。傳統基礎設施建設中出現過的重複建設、無序建設、過度建設等老問題,應該在新基建中盡量規避,不能穿新鞋走老路。


對于地方政府和企業來說,應該認清形勢,主動作為。在傳統基建領域,地方政府占據了主導地位,除高鐵、國家電網等這種跨地區的重大項目建設之外,建什麼、怎麼建、由誰來建,基本上都是地方政府說了算。


但在新基建領域,地方政府的主導權将大大降低。以5G為例,既有以四大運營商為代表的國家隊,也有華為和BAT這樣的行業巨頭。這些市場化主體既有資金實力,又有技術支撐,有些甚至是行業标準的制定者。他們将以更加市場化的标準來選擇投資項目和合作對象,因此也要求地方政府和企業,以更加開放的市場化方式來對待他們。


既然是投資,必然以盈利為前提;既然是合作,必然以共赢為目标。面對這樣的新形勢,在做好新基建專項規劃的同時,做好新基建投融資規劃是體現合作誠意和實力、推動合作高效實施的最佳選擇。


總的來說,投融資規劃重點解決以下幾方面的問題。


1.投資邊界劃分。

合作的前期是要明确分工和邊界,專項規劃可以明确新基建的建設内容,但不會給出明确的分工。在新基建領域,大多數項目屬于可經營性項目,有些甚至可以通過自身的經營來收回投資。


這種情況下,就需要對新基建項目進行分類,并針對不同類别的項目确定不同的投資主體。對于可以通過自身運營收回投資的項目,建議直接采取企業投資,政府做好引導和服務;對于需要部分政府補貼或者投資回收期過長的項目,建議以PPP(政府與社會資本合作)、資源補償或者财政補助的模式來實施,盡量減少政府直接投資。有了投資邊界的劃分,政府和企業才能做到“有所為,有所不為”。


2.地方财力評估。

即使在盡量降低地方政府直接投資比例的情況下,新基建帶來的對地方财力的壓力也是不容小觑的。城鎮化經過多年的快速發展,大部分地方的财力已被嚴重透支。無論是平台融資、專項債,還是PPP,花的都是未來的錢,但一個地區未來到底有多少财力,還能騰退出多少資金用于新基建,這個問題一直沒有明确的答案。PPP項目實施過程中,要求對地方财政承受能力進行評估,但這種評估過于狹隘,且流于形式,無法從本質上解決區域發展問題,因此需要針對地方未來可用财力進行綜合評估,降低投資的盲目性。


3.财政支出路徑設計。

地方财力評估解決的是總量問題,但是從财政管理的角度看,如果沒有合規的财政支出科目和路徑,即使有錢也無法支付。比如《财政部關于推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》(2019财金10号文)規定,不得從政府性基金預算安排PPP項目運營補貼支出,這就意味着地方政府賣地收入再多,也不能用于PPP項目運營補貼支出。同樣的道理,針對特定的新基建項目,也需要設計合理合規的财政支出路徑,保障項目的順利實施。


4.建設時序安排。

基礎設施具有服務和引領作用,适度超前的建設是合理且必需的,但如果過度或者無序建設,則會造成不必要的浪費,降低财政供給的效率,這個道理無論是對于傳統基建還是新基建都适用。建設時序的安排受制于多方面因素的影響,如市場需求、地方财力、土地指标、實施難度等,需要進行客觀評價和量化分析,并根據外界環境變化及時調整。


5.投入産出分析。

雖然新基建項目大多可以采取更為市場化的方式來進行投資建設,但往往這類項目的投資人都希望地方政府給予相應的優惠政策或資源補償。考慮到新基建項目确實可以為地區經濟帶來一定的外溢效應,如帶動産業發展、就業增加、财政和居民收入提高等,所以大多數地方政府會出台一些扶持政策。


但這些政策的“度”該如何把握,給出的優惠條件,需要建立在對具體項目投入産出的量化分析上,并設計出公平合理的資源和政策匹配機制,這樣才能促進打造公平公開的市場環境。


6.工作機制梳理。

與傳統基建相比,新基建對于跨部門協作的要求更高。以大數據中心為例,前期的選址建設是常規套路,難點在于後期運營,要實現數據的共享,就需要打通政府各相關部門之間的信息壁壘,對外要協調投資人、運營商,對内要協調政府各部門和企事業單位。這種方式與以往政府管理的縱向延伸、條塊分割完全不同,需要建立一套全新的、常态化的工作機制來應對這種變化。


綜上,對于地方政府來說,投融資規劃相當于商業計劃書;對于投資人來說,投融資規劃相當于投資可行性研究報告;對于項目來說,投融資規劃相當于實施方案。有了投融資規劃的支撐,專項規劃才真正具備落地性,政企雙方的合作才有規可循,投資收益才有保障。